基建投資的計算方法
基建投資通過基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相關(guān)行業(yè)的固定資產(chǎn)投資數(shù)據(jù)得以反映。由于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資乃至其他各行業(yè)的投資絕對規(guī)模數(shù)據(jù)自2017年底以后便不再公布更新。所以基建投資數(shù)據(jù)一般有兩個口徑。
一是倒推口徑。包括三個行業(yè)大類：（1）電力、熱力、燃氣及水的生產(chǎn)和供應(yīng)業(yè)；（2）交通運輸、倉儲和郵政業(yè)；（3）水利、環(huán)境和公共設(shè)施管理業(yè)。我們根據(jù)統(tǒng)計局公布的分行業(yè)月度固定資產(chǎn)投資增速以及2017年的投資絕對規(guī)模，就可以倒算出到目前為止各行業(yè)的固定資產(chǎn)投資規(guī)模，匯總分類計算，即可得基建投資增速及其規(guī)模。
二是統(tǒng)計局口徑。這一口徑的行業(yè)分類與倒算口徑相比，少了電力、熱力、燃氣及水的生產(chǎn)和供應(yīng)業(yè)這一行業(yè)大類、少了倉儲業(yè)這一行業(yè)小類，但增加了電信廣播電視和衛(wèi)星傳輸服務(wù)業(yè)、互聯(lián)網(wǎng)和相關(guān)服務(wù)業(yè)這兩個行業(yè)小類。
由于需要計算分行業(yè)的貢獻，同時為了保證基建投資同比增速的歷史可比性，本文沒有采用統(tǒng)計局現(xiàn)行的統(tǒng)計口徑，而是使用了市場比較普遍的倒推方法計算。從結(jié)果看，這種方法可靠性較強。如圖1，我們按統(tǒng)計局現(xiàn)行基建行業(yè)分類（不含電力、倉儲，包含電信傳播和互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)），在分別倒推出各行業(yè)的投資規(guī)模后再匯總計算累計同比增速，可以發(fā)現(xiàn)這樣計算出的基建增速與統(tǒng)計局發(fā)布的增速基本重合，誤差很小。
圖1 統(tǒng)計局發(fā)布的基建增速和按統(tǒng)計局 現(xiàn)行基建行業(yè)分類倒推的增速基本一致
數(shù)據(jù)來源：Wind
基建投資的兩個特征事實及推論
特征事實一：財政預(yù)算內(nèi)資金對基建投資影響不大，80%以上的基建資金來源預(yù)算外
固定資產(chǎn)投資的資源來源有預(yù)算內(nèi)資金、國內(nèi)貸款、自籌資金、利用外資和其他資金五類。其中預(yù)算內(nèi)資金可以理解為由政府財政預(yù)算直接劃撥的資金。根據(jù)可獲取的最新數(shù)據(jù)，可以發(fā)現(xiàn)預(yù)算內(nèi)資金占比并不高。如圖2，2019年基建投資中只有17.5%來自預(yù)算內(nèi)資金，電力燃氣水的生產(chǎn)供應(yīng)業(yè)利用預(yù)算內(nèi)資金比例最低，為8.0%，水利和公共設(shè)施管理業(yè)在基建行業(yè)中利用預(yù)算內(nèi)資金的比例最高，但也只有21.2%。同時，無論是從整體基建還是分行業(yè)看，投資中的預(yù)算內(nèi)資金增速都呈下降趨勢（圖2右）。
圖2 2019年基建整體及各行業(yè)投資中 預(yù)算內(nèi)資金占比及歷年增速
數(shù)據(jù)來源：Wind
預(yù)算內(nèi)資金主要來自一般公共預(yù)算、專項債以及政府性基金預(yù)算中的土地出讓收入對應(yīng)支出三部分。鑒于數(shù)據(jù)的可得性，這里用2019年的數(shù)據(jù)對財政預(yù)算用于基建投資的各項資金比例做一個簡單估算。2019年，一般公共預(yù)算、專項債、土地出讓收入對應(yīng)支出用于基建領(lǐng)域的部分分別為2.3萬億、2923億元和6816億元，合計3.23億元，相當(dāng)于全部基建投資完成額的17.8%，與前文所述基建投資中預(yù)算內(nèi)資金占比為17.5%基本吻合。
一般公共預(yù)算方面，公開的政府支出科目分“類”、“款”、“項”三級，基建相關(guān)的支出在“類”級科目上有節(jié)能環(huán)保、城鄉(xiāng)社區(qū)、農(nóng)林水和交通運輸四類。但是類級科目的支出有一部分也會用于相關(guān)的行政管理或者補助支出，實際投入到基建項目的資金要從“項”級科目來觀察。根據(jù)2019年的全國財政決算表得表1，可見一般公共預(yù)算中實際形成基建資金的支出大致為2.3萬億元，占到基建相關(guān)類級科目匯總數(shù)的36%。
表1 2019年一般公共預(yù)算中用于基建的“項”級科目支出
數(shù)據(jù)來源：財政部
政府性基金預(yù)算的專項債方面。2019年新增專項債2.15萬億元，其中大部分投向了棚戶區(qū)改造與土地儲備，基建相關(guān)的投向如圖3所示，合計2823億元，占比13%。
圖3 2019年專項債投向
數(shù)據(jù)來源：Wind
政府性基金預(yù)算的國有土地出讓金相關(guān)支出方面，大致只有9%左右的資金直接形成基建投資。由于全國性的土地出讓金相關(guān)支出數(shù)據(jù)不可獲得，這里用2019年湖南省的情況加以估算。2019年湖南省全省土地出讓金相關(guān)支出1926.7億元，其中大部分用于征地和拆遷補償和土地開發(fā)，基建相關(guān)的支出有“城市建設(shè)支出”和“農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”兩項，合計176.6億元，占全部土地出讓金相關(guān)支出的9.2%。這里假設(shè)全國土地出讓金相關(guān)支出中用于基建的比例也為9.2%，那么2019年全國土地金相關(guān)支出中用于基建的是6816億元。
換言之，超過80%的基建資金是預(yù)算外資金。其中，由地方平臺公司主導(dǎo)的資金占比估計超過60%。2019年基建行業(yè)民間固定資產(chǎn)投資占總投資的比重為23%，那么可以認為剩余的77%來自政府和國有企業(yè)，再剔除預(yù)算內(nèi)資金外資的占比，就可估算基建投資中平臺公司所占的比例（表2）。
表2 對2019年基建整體及各行業(yè)投資中由國企主導(dǎo)比例的測算
數(shù)據(jù)來源：Wind
特征事實二：市政及相關(guān)投資是基建投資的最大組成部分，也是近年拖累基建投資增速的主要因素
在組成基建的三大行業(yè)中，近年來突出的變化是水利環(huán)境和公共設(shè)施管理在基建中逐漸趨于主導(dǎo)地位，其2021年1-7月的投資規(guī)模占比達到全基建行業(yè)的46.2%，顯著高于其他兩大行業(yè)（圖4）。
圖4 2003年至今基建投資中的行業(yè)占比變化
數(shù)據(jù)來源：Wind
但2018年以來，水利環(huán)境和公共設(shè)施管理業(yè)的增速顯著下滑，從2017年的21.2%降至2020年的0.2%，顯著拉低了整體基建增速，2020年對整體基建增長的貢獻率僅為2.8%（圖5）。
圖5 各行業(yè)投資增速及各自對基建增速的貢獻率
數(shù)據(jù)來源：Wind
從2021年1-7月的數(shù)據(jù)看，基建投資整體疲軟，7月當(dāng)月同比增速跌至-10.1%。但進一步從基建相關(guān)子行業(yè)的增速來看，最大的拖累項是在水利環(huán)境和公共設(shè)施業(yè)中的市政投資。將基建行業(yè)進一步拆分，如圖6，從2021年1-7月的兩年平均增速看，管道運輸業(yè)（15.7%）、電力熱力的生產(chǎn)工業(yè)（11.2%）和水上運輸業(yè)（10.2%）等8個子行業(yè)的投資增速均高于整體基建增速。
圖6 基建相關(guān)各子行業(yè) 2021年上半年兩年平均增速
數(shù)據(jù)來源：Wind
兩年平均呈現(xiàn)負增長的分別是航空運輸業(yè)（-2.4%）、燃氣的生產(chǎn)和供應(yīng)業(yè)（-1.4%）以及公共設(shè)施管理業(yè)（-1.3%）。其中航空運輸業(yè)的負增長主要由疫情帶來的航空行業(yè)的管制和萎縮導(dǎo)致。燃氣生產(chǎn)和供應(yīng)業(yè)投資雖有下降，但其在基建行業(yè)的占比很小（根據(jù)倒算數(shù)據(jù)，2021年1-7月占比僅為1.4%），對整體基建增速影響不大。值得關(guān)注的是公共設(shè)施管理業(yè)，根據(jù)最新增速倒算，其2021年1-7月的投資規(guī)模為3.6萬億元，為所有子行業(yè)中之最高規(guī)模，占整個基建行業(yè)的36.2%（表3）。其負增狀態(tài)將整體基建投資的兩年平均增速下拉了0.5個百分點。而在投資占比中排列二至三位的道路運輸業(yè)和電力、熱力的生產(chǎn)供應(yīng)業(yè)則分別拉動基建增速1.14和1.51個百分點。
表3 基建相關(guān)各子行業(yè)對整體基建 2021年1-7月兩年平均增速的拉動及其投資占比
數(shù)據(jù)來源：Wind
公共設(shè)施管理業(yè)主要包括市政設(shè)施、游覽景區(qū)、城鄉(xiāng)市容、公園、綠化和環(huán)境衛(wèi)生管理。根據(jù)可獲取的最新數(shù)據(jù)，如表4，其中投資占比最大的為市政設(shè)施管理（66.3%），其次為游覽景區(qū)管理（17.2%），二者投資占整個公共設(shè)施管理行業(yè)的總投資超過八成?？梢哉f，基建的低迷投資中，以城市市政建設(shè)為主的公共設(shè)施管理投資放緩為最大拖累項。
表4 公共設(shè)施管理業(yè)包含的行業(yè)小類
資料來源：國家統(tǒng)計局
城市市政建設(shè)大多由地方政府的平臺公司負責(zé)推進，根據(jù)前文表2的測算，以市政工程為主的公共設(shè)施管理業(yè)里有超60%的資金來自于國有企業(yè)。綜合上述兩項基本事實，我們可以歸納出基本結(jié)論：過去十年里，地方政府及其附屬的地方平臺公司（城投公司）是基建投資的主力，平臺公司近年來在市政工程方面的投資下滑成為基建投資的最大拖累項。
市政投資放緩的背后：防風(fēng)險訴求抬升
根據(jù)前文分析，基建資金來源對財政預(yù)算內(nèi)的資金依賴程度很低，2018年以來基建投資低迷主要是因為市政投資的放緩，而市政投資主要由地方平臺公司主導(dǎo)。因此，這里可以得出一個基本結(jié)論，地方政府及其附屬的平臺公司才是基建投資的主力軍，其進行基建建設(shè)的主要模式是通過平臺公司獲取預(yù)算外融資。
當(dāng)下，地方平臺公司的行為則與財政形勢以及財政政策的導(dǎo)向密切相關(guān)。2018年以來，中央多次強調(diào)防范化解地方隱性債務(wù)風(fēng)險，財政政策“保增長”目標或已階段性地讓位于“防風(fēng)險”。這一方面使得財政預(yù)算中的基建支出占比顯著下降；另一方面，財政減收壓力進一步與地方債務(wù)風(fēng)險交織，又直接放緩了顯性地方債的新增發(fā)行并提高了隱性債化解的急迫性。
財政“防風(fēng)險”的重要內(nèi)容是應(yīng)對財政減收壓力，穩(wěn)住“三?！保ū９べY、保運轉(zhuǎn)、保基本民生）底線。財政減收壓力在2020年疫情發(fā)生疫情就已存在，從中央到地方，壓降支出成為財政管理的重要思路。因經(jīng)濟下行壓力和大規(guī)模的減稅降費措施，2019年全國一般公共預(yù)算收入增速為3.8%，是自1987年以來的最低增速；稅收增速僅為1%，已接近零增長。如果沒有疫情沖擊，“穩(wěn)定宏觀稅負”的觀念以及大規(guī)模減稅降費的退出可能在2020年就會出現(xiàn)。但2020年突如其來的疫情打亂了這一節(jié)奏，當(dāng)年繼續(xù)大規(guī)模減稅降費，一般公共預(yù)算收入下降3.9%，稅收收入下降2.3%。這里或許可以將2020年在收入端的積極財政政策理解為在非常時期底線思維的政策踐行。
在今年“兩會”期間的預(yù)算執(zhí)行報告中，財政部回顧2020年的財政收支形勢時，講到“收支矛盾異常突出，地方財政運轉(zhuǎn)尤為困難”；展望2021年財政形勢時，又講到“2021年財政收支形勢十分嚴峻，預(yù)算平衡難度進一步加大”。
“異?！?、“尤為”、“十分”這樣的程度副詞在以往的文件較為罕見，反映了財政管理部門對財政收支形勢的基本認知態(tài)度。體現(xiàn)在支出端，是一般公共預(yù)算中基建相關(guān)支出和增速從2019年開始的顯著下降（圖7）。
圖7 2012-2021年上半年一般公共預(yù)算中的基建相關(guān)支出占比與增速
數(shù)據(jù)來源：Wind
進一步分類觀察，基建相關(guān)行業(yè)2021年上半年支出兩年平均增速均為負（圖8），其中以城鄉(xiāng)社區(qū)支出降幅最大，達到17.3%。而城鄉(xiāng)社區(qū)支出的科目范圍正與投資下降的公共設(shè)施管理業(yè)的行業(yè)范圍高度重合，雖然基建投資中預(yù)算內(nèi)資金占比并不高，但顯著下滑的支出規(guī)模也可以直接解釋公共設(shè)施管理業(yè)投資的停滯。
圖8 一般公共預(yù)算中基建相關(guān)行業(yè) 2021年上半年支出兩年平均增速
數(shù)據(jù)來源：財政部
財政減收壓力進一步與地方債務(wù)風(fēng)險交織，又直接放緩了顯性地方債的新增發(fā)行和隱性債化解的急迫性。2021年，地方政府債券新增發(fā)行進度偏慢。進一步統(tǒng)計各地債券發(fā)行情況可以發(fā)現(xiàn)，1-7月，內(nèi)蒙古、海南、青海和寧夏四省區(qū)專項債零新增，根據(jù)截至目前的公開數(shù)據(jù)，除寧夏數(shù)據(jù)不可得外，前三個省區(qū)已經(jīng)被下達了643億元、553億元和79億元的專項債額度。專項債有額度而不發(fā)行的背后，是這四個省區(qū)2019年的債務(wù)率（顯性債務(wù)余額/(一般公共預(yù)算收入+政府性基金預(yù)算收入+中央轉(zhuǎn)移支付收入)）分別為137%、102%、111%和114%。顯性債務(wù)風(fēng)險已經(jīng)較為突出，在財政減收壓力下，隱性債務(wù)更凸顯風(fēng)險。
由于地方政府債務(wù)風(fēng)險化解具有復(fù)雜性，在隱性債務(wù)風(fēng)險化解過程中，債務(wù)風(fēng)險已經(jīng)較為突出的地區(qū)似乎希望暫時區(qū)分新舊債務(wù)資金，優(yōu)先解決隱性債務(wù)問題。所以，市政投資乃至基建的放緩是減收壓力和債務(wù)風(fēng)險制約下政府平臺公司投資意愿的結(jié)果。在預(yù)算內(nèi)，市政工程、景區(qū)建設(shè)這類非必要支出在支出壓降時自然首當(dāng)其沖。財政預(yù)算之外，大量的市政工程本該地方政府融資平臺負責(zé)推進，在今年以來著力化解地方政府隱債風(fēng)險、監(jiān)管嚴格限制融資平臺融資渠道的形勢下，以市政工程、景區(qū)建設(shè)為主體的公共設(shè)施管理業(yè)也就成為了低迷基建投資的最大拖累項。
財政不會明顯“后置” 地方政府平臺控風(fēng)險仍將壓制基建增速
當(dāng)前基建投資低迷，有觀點認為上半年財政通過“超收節(jié)支”獲得的空間以及下半年預(yù)計將加速發(fā)行的地方政府債券，將會使得財政出現(xiàn)“后置”特征，會對基建有提振作用。但實際上，財政體制決定了財政 “后置”特征并不會明顯，并且地方政府平臺控風(fēng)險仍將壓制基建增速。預(yù)計2021年全年基建增速為4.1%。
一是上半年的“超收節(jié)支”并不會形成下半年大幅超預(yù)算安排支出的空間。2021年上半年一般公共預(yù)算收入的兩年復(fù)合增速（4.2%）比支出的復(fù)合增速（-0.8%）高出5個百分點，收入端的復(fù)合增速已經(jīng)高于疫情前2019年同期3.4%的水平。收入相對高增的來源主要是前期階段性減稅降費政策的退出以及大宗商品價格上漲帶來的稅收增長。這的確使得財政的空間得到拓展，但漲價帶來的稅收提升是暫時性的，對減收壓力的敏感性仍然會存在于各級財政管理部門中。
從歷年數(shù)據(jù)來看，預(yù)算實際執(zhí)行支出增速和年初計劃安排的差距并不會太大(圖9)，上下浮動的絕對值在1個百分點左右。這源于預(yù)算管理體制的安排，一級政府一級預(yù)算，各級政府的預(yù)算在上一年度便開始編制，具有一定的固定性，調(diào)整預(yù)算也要經(jīng)過《預(yù)算法》規(guī)定的程序。基建項目預(yù)算更是如此，還與政府投資計劃掛鉤，適用不同的預(yù)算編制評價機制。并且，地方“三?！眽毫ν怀觯鍪召Y金也可能會優(yōu)先用于這些領(lǐng)域，對基建相關(guān)支出的投入并不會大幅增加。
圖9 一般公共預(yù)算支出年初預(yù)算與實際執(zhí)行增速
數(shù)據(jù)來源：財政部
二是地方政府債券在下半年的加速發(fā)行距離形成實物工作量尚有一段距離，且其與基建投資的歷史表現(xiàn)并未有較大的相關(guān)性。2021年上半年，地方政府債券受前期資金使用效率不足影響，額度下發(fā)慢于往年，當(dāng)前發(fā)行進度較慢。鑒于預(yù)算安排的嚴肅性，全年內(nèi)新增額度預(yù)計會足量發(fā)行，但這對基建投資增速的大幅提振或許不大。原因主要有以下三方面：
?。?）地方政府債和專項債資金使用效率偏低，這表現(xiàn)于當(dāng)前地方債管理體制中的問題，根源在于符合政府投資要求的項目缺乏。當(dāng)前地方債管理體制中，在確定各地方政府債務(wù)限額時，“省級財政提出本地區(qū)下一年度增加舉借專項債務(wù)和安排公益性資本支出項目的建議”，在此環(huán)節(jié)，各地并不對當(dāng)?shù)叵乱荒甓葘⑦M行的項目進行實質(zhì)性審核，而是上報匡算概念的專項債額度。發(fā)行債券獲得資金后，會遇到可行性評估、環(huán)保、用地、規(guī)劃等方面問題，項目無法推進，導(dǎo)致項目無法開工以及停止實施等情況。項目暫?；蛑袛嘁部赡軐?dǎo)致“錢等項目”等資金與項目不匹配的情形。項目推進慢，重要原因是符合政府投資要求的項目越來越缺乏。地方政府一般債可以用于資本性支出，對支出的收益沒有太多要求。而專項債管理要求投向有一定收益的公益性項目，以公益性項目對應(yīng)的政府性基金收入或?qū)ｍ検杖胱鳛檫€本付息資金來源，并且績效管理趨嚴。此類項目在地方實際上較為稀缺。
?。?）近年來，地方政府專項債債券規(guī)模與日俱增的同時，基建投資卻在連年下滑，地方債新增對基建投資增速并沒有體現(xiàn)出很強的解釋力。自2014年地方政府獲得發(fā)債權(quán)力，僅就專項債而言，2015年僅新增了1000億元，其后規(guī)模增至2017年的8000億元、2018年的1.35萬億元乃至2020年的3.75萬億，但這期間基建投資增速卻從兩位數(shù)降至個位數(shù)乃至月度負增長。2021年的情況是，1-2月均未發(fā)行新增地方政府債，3月新增發(fā)行264萬億，其后3-6月有所加速（圖10），但基建投資當(dāng)月同比增速卻由正轉(zhuǎn)負，7月份增速為-10.1%。我們難以相信下半年提速的債券發(fā)行，會對基建投資有立竿見影的效果。
圖10 2021年3-7月新增地方債發(fā)行與基建投資當(dāng)月同比增速
數(shù)據(jù)來源：財政部中國地方政府債券信息公開平臺
（3）地方政府平臺控風(fēng)險仍將壓制基建增速。根據(jù)前文的簡單估算，公共設(shè)施管理業(yè)的投資乃至基建投資大部分由各地平臺公司組織進行。當(dāng)前地方政府融資平臺管控趨緊，在地方隱性債得到一定程度化解之前，基建或難言提振。我們通過估算2021年預(yù)算內(nèi)資金支持基建的規(guī)模為3.8萬億元（表5），再基于預(yù)算內(nèi)資金占比將提高的考慮：因為地方債務(wù)“開前門，堵后門”，原有的國內(nèi)貸款、自籌資金會被專項債替代，加之融資平臺監(jiān)管趨嚴，運用自籌資金、債務(wù)資金開展業(yè)務(wù)空間縮小。我們根據(jù)預(yù)算內(nèi)資金規(guī)模和預(yù)算內(nèi)資金占比估算出，2021年基建的全年增速為4.1%，仍在較低水平，延續(xù)了2018年以來基建投資持續(xù)低迷的態(tài)勢。圖片
表5 對2021年全年基建投資增速的預(yù)測
數(shù)據(jù)來源：自行計算
作者朱鶴、盛中明CF40青年研究員，未經(jīng)授權(quán)禁止轉(zhuǎn)載。
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