上半年財政超收節(jié)支，下半場還需發(fā)力
時間：2021-07-22
2021年7月20日，財政部發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示：上半年全國一般公共預算收入11.7萬億元，同比增長21.8%；一般公共預算支出12.2萬億元，同比增長4.5%。在經(jīng)濟穩(wěn)步復蘇的背景下，上半年財政收支形勢呈現(xiàn)明顯的“超收節(jié)支”特征。
在全國層面，收入端增速顯著高于支出端，且收入的預算完成進度遠高于支出。地方層面，28省市收入兩年復合正增長，同時有13省市支出兩年復合負增長。
“超收節(jié)支”，一方面拓展了財政政策的空間、增強了其可持續(xù)性，有利于政府職能順利履行與化解財政風險，另一方面也使得財政政策在邊際上呈現(xiàn)出偏緊的特征。
如何理解上半年財政的“超收節(jié)支”？哪些因素共同推動出現(xiàn)了這一現(xiàn)象，哪些原因是持續(xù)性的、哪些動力是暫時性的？在此基礎上觀察，在當前潛在下行壓力和結(jié)構(gòu)性困境之下，貨幣政策已經(jīng)有所作為，財政政策又該如何進一步用足“超收節(jié)支”帶來的空間、在擴大內(nèi)需戰(zhàn)略中發(fā)揮更大作用？基于上半年的財政收支、國民經(jīng)濟數(shù)據(jù)，我們進行了如下的觀察：
上半年全國和地方財政均呈現(xiàn)“超收節(jié)支”
2021年上半年，財政收支執(zhí)行呈現(xiàn)從全國到地方的顯著“超收節(jié)支”特征。全國層面，首先是2021年上半年一般公共預算收入的兩年復合增速（4.2%）比支出的復合增速（-0.8%）高出5個百分點，幅度較大（圖1）。收入端的復合增速已經(jīng)高于疫情前2019年同期3.4%的水平，支出端兩年間卻復合負增長，這一現(xiàn)象并不常見。
觀察近10年一般公共預算半年度的收支累計增速（圖1），除2018年收入增速略高于支出增速2.8個百分點外，支出增速低于收入增速的情況在2021之前還從未出現(xiàn)過。
圖1 近10年一般公共預算半年度收支累計增速（2021年做兩年復合處理）
數(shù)據(jù)來源：Wind
其次是今年上半年一般公共預算收入的預算完成進度遠高于支出。如圖2，2021年上半年收入的預算完成進度為59.3%，超序時進度（50%）9.3個百分點，同時較此前四年的同期水平都高。
而上半年支出的預算完成進度卻只有48.6%，低于序時進度1.4個百分點，且近5年來，這一進度除了比2020年同期（47%）略高以外（這里還要考慮到2020年“兩會”延期至五月份才召開，所以當年上半年預算執(zhí)行進度偏慢），比其他年份都要低。
并且今年上半年支出的預算完成進度要較收入低10.6個百分點，為近5年的最高幅度，這也與前文所述收支增速的差異互相印證。
圖2 近5年1-6月一般公共預算收支完成進度
數(shù)據(jù)來源：財政部
在地方層面，今年上半年地方財政也呈現(xiàn)較顯著“超收節(jié)支”特征。如表1,全國除港澳臺外的31個省市中，有13個省市一般公共預算支出兩年復合負增長，這一現(xiàn)象十分罕見。貴州（-19.0%）、上海（-13.3%）、吉林（-11.7%）、天津（-9.4%）、北京（-7.4%）的負增幅度為前五。而13個支出兩年復合增長為負的省市，無一例外地實現(xiàn)了收入的兩年復合正增長。
31省市中，只有山西（-6.8%）、黑龍江（-6.6%）和重慶（-1.2%）這3個省市的收入兩年復合增速為負，其余省市均實現(xiàn)了收入正增長，14個省市的收入兩年復合增速超過10%。
表1 2021年1-5月31省市一般公共預算收支兩年復合增速
數(shù)據(jù)來源：各省市財政廳（局）
如何理解上半年財政的“超收節(jié)支”特征？
? 基調(diào)變化：防風險要求預留財政空間
今年上半年財政的“超收節(jié)支”特征并非今年的突變現(xiàn)象，它在2020年的預算執(zhí)行和2021年初的預算安排中均有體現(xiàn)。
2020年以前，“超收節(jié)支”并非我國財政收支的常見特點。2016至2019年，一般公共預算歷年實際執(zhí)行的收支差額均較預算安排的額度擴大（圖3）。但2020年這一現(xiàn)象發(fā)生了改變。
2020年初，一般公共預算計劃安排了6.76萬億的收支缺口，全年實際執(zhí)行卻“節(jié)約”了4887億元的缺口，這來源于2020年收入端較預算安排“超收”了2625億元，在支出端又“節(jié)支”了2262億元。2021年初做預算安排時，又設定了較支出目標增速（1.8%）要高的一般公共預算目標增速（8.1%）。
圖3：2016-2020年一般公共預算年初計劃安排的收支差額與實際執(zhí)行的收支差額對比
數(shù)據(jù)來源：財政部
思考從上年預算執(zhí)行延續(xù)而來的財政“超收節(jié)支”特征的來源，首先要考慮，財政政策“保增長”的目標或許已階段性地讓位于“防風險”。
隨著我國經(jīng)濟增速不再預設具體目標，同時，前期為支撐地方經(jīng)濟增長而累積的隱性債務風險已經(jīng)到了要妥善應對的階段，加之我國在全球經(jīng)濟恢復尚處于領(lǐng)先位置，財政政策在目標的優(yōu)先級排序上，防風險的重要性或許已經(jīng)階段性提高?！俺展?jié)支”客觀上有助于為解決財政風險問題預留空間，增長目標約束的減弱使得財政“超收節(jié)支”特征階段性強化。
? 持續(xù)性影響因素：大規(guī)模減稅降費暫停、基建支出下降
近期財政政策出現(xiàn)兩大導向變化：收入端，減稅降費向穩(wěn)定宏觀稅負轉(zhuǎn)變；支出端，建設財政向民生財政轉(zhuǎn)變。兩大變化均會對財政的“超收節(jié)支”態(tài)勢有所影響。
一方面，我國持續(xù)多年的減稅降費行動或已按暫停鍵，“穩(wěn)定宏觀稅負”成為財政收入端的重要政策導向（參見：盛中明、徐奇淵：《大規(guī)模減稅降費按下暫停鍵，積極財政政策何去何從》）。
“十三五”時期，我國的減稅降費規(guī)模超7.6萬億，明顯降低了宏觀稅負，切實地達到了讓利市場主體、激活微觀主體活力的目標。但經(jīng)濟下行趨勢中的減稅降費也給財政帶來了巨大的減收壓力，持續(xù)了數(shù)年的大規(guī)模減稅進程或許基本已經(jīng)階段性地終結(jié)。財政部在2021年“兩會”期間發(fā)布的預算執(zhí)行報告中，自2016年以來，首次未對減稅降費設置規(guī)模目標，這是對這一取向的基本確認。
2021年3月23日，中央政治局常委、國務院副總理韓正在中國財政科學研究院召開財稅工作座談會，提出“穩(wěn)定宏觀稅負”，這也是自2016年7月中央政治局會議提出“降低宏觀稅負”后，對宏觀稅負的又一認識轉(zhuǎn)向。
4月7日，在關(guān)于加快建立現(xiàn)代財稅體制的國務院新聞發(fā)布會上，財政部相關(guān)負責人表示應保持“宏觀稅負總體穩(wěn)定”，以支持完成“十四五”時期的重大目標任務；強調(diào)減稅降費政策要平衡好“當前和長遠”、“需要和可能”的關(guān)系，有序退出2020年的階段性減稅降費措施。大規(guī)模減稅降費暫停，成為財政“超收”的重要基礎。
另一方面，近年來存在建設財政向民生財政轉(zhuǎn)變的傾向，財政支出中基建占比顯著下降，支出規(guī)模逐漸走低，對財政的 “節(jié)支”特征產(chǎn)生影響。如圖4，2019年、2020年、2021年上半年基建相關(guān)（節(jié)能環(huán)保、城鄉(xiāng)社區(qū)、農(nóng)林水和交通運輸支出）支出占比分別為28.0%、25.4%和22.4%，逐期下降。半年基建相關(guān)一般公共預算支出累計2.72萬億元，較去年同期少支出1477億元，累計降幅5.1%。
圖4 近年一般公共預算支出的結(jié)構(gòu)變化
數(shù)據(jù)來源：財政部
? 暫時性影響因素：大宗商品價格上漲、出口形勢樂觀
我國稅制結(jié)構(gòu)里，間接稅占比高，增值稅等間接稅的稅基是營業(yè)收入。伴隨著去年上半年以來一輪大宗商品上漲趨勢，財政收入“超收”進一步得到強化。如圖5，以稅收為主體的一般公共預算增速與PPI增速呈現(xiàn)一定的相關(guān)性，上游工業(yè)品的價格提升對財政收入的增收有一定促進作用。
圖5 一般公共預算收入累計同比增速與PPI累計同比增速呈現(xiàn)一定的相關(guān)性
數(shù)據(jù)來源：財政部
同時，疫情蔓延以來，我國保持了較強勁的出口態(tài)勢，很好地支撐了經(jīng)濟增長，通過財政支出保增長的壓力減弱，為財政支出保持謹慎穩(wěn)健態(tài)勢提供了基礎。
但需要考慮到，前期中國出口之所以強勁，是因為疫情對不同經(jīng)濟體的沖擊性質(zhì)不同，中國受到的沖擊體現(xiàn)在需求端，而發(fā)達國家更多體現(xiàn)在供給端，使得中國的供給能力大幅覆蓋海外市場。但如今疫情走過一年有余，以上形勢已經(jīng)發(fā)生了一定變化。
發(fā)達國家經(jīng)濟重啟，并且這種重啟以服務性消費為主，這使得中國的出口呈邊際減弱趨勢。2021年4至6月，PMI新出口訂單分項逐月環(huán)比下降。出口的邊際動能正在減弱。
綜合財政“超收節(jié)支”的影響因素來看，因為穩(wěn)定宏觀稅負、發(fā)展民生財政兩大導向變化會產(chǎn)生持續(xù)影響，短期內(nèi)“超收節(jié)支”仍有延續(xù)可能。但考慮到出口的邊際動能減弱態(tài)勢和大宗商品漲價的暫時性，“超收節(jié)支”的可持續(xù)性基礎也并不穩(wěn)固。
當前形勢下 財政政策適合發(fā)揮更大作用
近期財政的“超收節(jié)支”態(tài)勢帶來的積極影響在于拓展了財政政策的空間、增強了其可持續(xù)性，在關(guān)照財政運行的“遠慮”方面起到了關(guān)鍵作用。財政作為國家治理的基礎和重要支柱，需要保持充足的收入才能支撐各類公共職能的履行。同時，財政風險尤其是地方政府隱性債務風險也累積到了一定程度，適度保持謹慎穩(wěn)健的支出政策也有利于財政風險的化解。
但是，考慮到當前經(jīng)濟形勢的下行壓力與結(jié)構(gòu)性困難等“近憂”，財政政策在支持基建投資和解決中下游企業(yè)利潤壓縮等結(jié)構(gòu)性問題上，還可以進一步用足空間、發(fā)揮更大作用。
一方面，當前基建支出下降、基建投資相對低迷。前文述及一般公共預算中基建相關(guān)支出的占比逐年下滑，且規(guī)模持續(xù)負增長。財政支出作為引領(lǐng)投資的重要來源之一，其基建支出下降直接引致了基建投資的相對低迷。
2021年上半年，全社會固定資產(chǎn)投資兩年復合增速為4.5%，較疫情前的2019年同期值已高0.4個 百分點。而基建相關(guān)投資的兩年復合增速為2.4%，較全社會投資增速低2.1個百分點，亦較2019年同期5.8%的基建投資增速低3.4個百分點，恢復進度偏慢。5、6月份的基建投資當月同比增速可能已經(jīng)轉(zhuǎn)負。
另一方面，大宗商品價格上漲在促進財政“超收”與工業(yè)整體盈利的大幅修復的同時，也擠壓了中小企業(yè)利潤，造成了其經(jīng)營困境。在產(chǎn)業(yè)鏈中，上游大型企業(yè)議價能力強，工業(yè)材料價格攀升增大了上游企業(yè)利潤空間，而下游企業(yè)在購進原材料時，承擔了更高成本，但其較難繼續(xù)向銷售終端提價，利潤被顯著壓縮。
按照《上證產(chǎn)業(yè)鏈指數(shù)系列編制方案》中的上中下游劃分辦法，可以計算出規(guī)模以上各類工業(yè)企業(yè)的利潤占比。2016年之后，上游行業(yè)占工業(yè)企業(yè)利潤的比重顯著上升，2019年略有下降，但依然比2016年之前的水平更高。2021年1-5月則又快速提高到了44.5%（圖6）。
而根據(jù)本文的劃分方法，上游行業(yè)僅包括采礦、電熱水的生產(chǎn)供應、金屬冶煉和基礎化工產(chǎn)品這幾個大類行業(yè)。與之相反，下游細分產(chǎn)業(yè)超過20個，但其利潤占比卻在2021年顯著下滑。
中下游行業(yè)是中小企業(yè)的密集分布行業(yè)，中小企業(yè)又是就業(yè)的重要載體，就業(yè)形勢又會通過收入顯著影響消費復蘇，需做出針對性政策安排，緩解其當前面臨的困境。
圖6 上游工業(yè)企業(yè)利潤占比
數(shù)據(jù)來源：Wind
綜合來看，面對上述問題，應加強財政政策和貨幣政策的配合，達到穩(wěn)定經(jīng)濟增長、緩解中小企業(yè)困境的目標。
在出口邊際動能減弱、國內(nèi)消費復蘇尚需時日的背景下，要保持適當?shù)慕?jīng)濟增速，投資必須發(fā)揮關(guān)鍵作用，尤其是財政力量起到引領(lǐng)作用的基建投資不可缺位。同時，財政政策在解決結(jié)構(gòu)性問題方面有較突出優(yōu)勢，現(xiàn)有增值稅制度難以發(fā)揮減負作用，應針對性地給予中小企業(yè)適當?shù)乃枚悆?yōu)惠。
貨幣政策則可以偏重于總量調(diào)控：一是維持適當?shù)膶捤森h(huán)境降低利率水平，平抑政府投資帶來的擠出效應；二是妥善運用貨幣政策空間，為市場主體提供流動性支持，并降低融資成本。當前，貨幣政策已通過全面降準等措施發(fā)揮其作用，在當前財政空間得到一定擴展的背景下，財政政策也應進一步用足空間、發(fā)揮更大作用。
作者盛中明，CF40青年研究員。徐奇淵，CF40研究部主任、中國社科院世經(jīng)政所經(jīng)濟發(fā)展研究室研究員，中國金融四十人論壇出品，未經(jīng)授權(quán)禁止轉(zhuǎn)載。
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