外資機(jī)構(gòu)的抱怨：不公平、還是水土不服？
時間：2020-11-24
作者：徐奇淵
外資機(jī)構(gòu)在華經(jīng)營的五大障礙 更關(guān)注金融監(jiān)管體系改革
上一篇專欄我們提到，外資機(jī)構(gòu)普遍認(rèn)可中國金融開放所取得的進(jìn)展。但是在金融開放的政策努力與外資金融機(jī)構(gòu)的獲得感之間，為什么仍然存在一定程度的落差？這與外資機(jī)構(gòu)在華經(jīng)營面臨的具體困難、挑戰(zhàn)有關(guān)。而所有這些困難、挑戰(zhàn)的性質(zhì)，到底是不公平、還是水土不服？
在所有問卷中，有23%的外資金融機(jī)構(gòu)受訪者認(rèn)為，水土不服更重要、公平待遇不是主要問題，持有這種看法的人占到了一個可觀的少數(shù)比例。同時，有33%的受訪者認(rèn)為，兩者同樣重要，還有44%的人認(rèn)為不公平才是主要問題。從問卷數(shù)據(jù)來看，不公平的感受仍然比較明顯地大于水土不服，但是即使從外資金融機(jī)構(gòu)的視角來看，水土不服的感受也占有較為可觀的比例。
除了問卷之外，我們還對美、日、歐盟及港資金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行了10場會談。基于這些訪談進(jìn)行總結(jié)，我們嘗試從外資金融機(jī)構(gòu)的角度，將其進(jìn)入東道國金融市場（不僅是中國市場）面臨的一般性困難總結(jié)為5類問題，并結(jié)合中國市場的具體情況進(jìn)行分析。這5類問題的梳理，有助于理解外資金融機(jī)構(gòu)在中國面臨的困難，也有助于理解中國金融進(jìn)一步開放的取向，以及金融開放、金融改革之間的關(guān)系。具體地，這5類困難是：
第一，法規(guī)層面的不公平對待。即名義和事實上均受到不公平的對待，這是準(zhǔn)入前國民待遇、負(fù)面清單開放要解決的問題。從OECD金融業(yè)FDI的限制指數(shù)來看，我國在這方面的金融開放已經(jīng)在發(fā)展中國家走在比較前列。
在《外商投資法》基礎(chǔ)上，我國自2020年7月23日起實施的《外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）（2020年版）》、《自由貿(mào)易試驗區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）（2020年版）》，兩者分別適用于全國范圍、自貿(mào)試驗區(qū)范圍。兩者都進(jìn)一步放寬了包括金融業(yè)在內(nèi)的市場準(zhǔn)入條件，實行了更高水平的對外開放。
可見，在法規(guī)層面我國對內(nèi)資、外金融機(jī)構(gòu)已經(jīng)基本上采取了相同的對待。訪談中，一些外資金融機(jī)構(gòu)對中國金融開放在這一層面取得的成就表示了充分的肯定。甚至有外資機(jī)構(gòu)表示，“中國在金融行業(yè)通過負(fù)面清單管理方式推動金融開放，已經(jīng)走在了諸多行業(yè)的前端。”
對歐美日三大外資商會2018年以來關(guān)于金融業(yè)的訴求來看，對第一類障礙的訴求數(shù)量已經(jīng)較少，而且呈現(xiàn)逐年遞減趨勢。2020年，三大商會關(guān)于第一類障礙的訴求為12項，在全部166項訴求中占比10%。在12條訴求中，有5條內(nèi)容與相關(guān)政策的“落實”有關(guān)，占比達(dá)到42%。
圖1 三大商會訴求的分類變化：障礙1、2緩解，障礙3壓力更突出，外資訴求重點(diǎn)從開放轉(zhuǎn)向改革
數(shù)據(jù)來源：根據(jù)以下三大商會2018、2019、2020年的年度報告進(jìn)行文本分析。具體包括：中國美國商會的《美國企業(yè)在中國白皮書》、中國歐盟商會《歐盟企業(yè)在中國建議書》、日本貿(mào)易振興機(jī)構(gòu)的《中國經(jīng)濟(jì)與日本企業(yè)2020年白皮書》。
第二，事實上仍然面臨不公平。在一些東道國，外資金融機(jī)構(gòu)雖然名義上在法律、政策上得到了公平對待，不過在獲得機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入之后，其在獲得牌照、許可等資質(zhì)上仍然面臨事實上的困難。
需要說明的是，負(fù)面清單和牌照制度并不矛盾。負(fù)面清單意味著外資可以進(jìn)入未禁止的領(lǐng)域，牌照則是進(jìn)入必須得到監(jiān)管機(jī)構(gòu)的批準(zhǔn)，兩者并不矛盾。這類似于開車必須要有駕照。
不過在這第二類問題上，在華外資金融機(jī)構(gòu)仍有較多訴求。外資機(jī)構(gòu)認(rèn)為：目前在一些資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的制定過程中，外資機(jī)構(gòu)的參與度較低。由此導(dǎo)致資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)更有利于國內(nèi)機(jī)構(gòu)。
基于此，外資金融機(jī)構(gòu)認(rèn)為，在事實上其發(fā)展空間仍然面臨諸多約束。2018年以來，第二類困難的訴求數(shù)量一直較多，2020年三大商會的相關(guān)訴求達(dá)到38條，在全部數(shù)量中占比31%，僅次于第三類問題。具體的，銀行間債券主承銷商資格、債券回購市場準(zhǔn)入條件、在岸市場的“債券通”做市商資格等等，都是外資金融機(jī)構(gòu)的重點(diǎn)訴求。
第三，東道國的監(jiān)管體系不成熟。即使在法律、政策上都給予公平對待，但是由于東道國現(xiàn)有監(jiān)管體系與發(fā)達(dá)國家有差異，仍然可能導(dǎo)致外資機(jī)構(gòu)不適應(yīng)。
在中國，這方面的問題有：資本金融項目沒有完全開放，外匯衍生品交易的實需原則，會計制度、審計制度與國際準(zhǔn)則不對接，監(jiān)管政策的窗口指導(dǎo)，合規(guī)成本高，網(wǎng)絡(luò)安全和數(shù)據(jù)管理規(guī)則等等。
這些問題對中資機(jī)構(gòu)同樣存在，但是由于外資機(jī)構(gòu)的一些特點(diǎn)，這些問題對外資機(jī)構(gòu)的影響更大。2018年以來，三大外資商會的年度報告顯示，其明確基于“國際最佳實踐”（bestpractice）或“國際經(jīng)驗”視角對中國政策提出的訴求當(dāng)中，幾乎全部集中于這里的第三類障礙。
第四，東道國金融市場環(huán)境的不成熟。即使法律政策在名義和事實上都給予公平對待，但是外資機(jī)構(gòu)也難以適應(yīng)東道國不成熟的金融市場環(huán)境。
例如，中國國內(nèi)投資者投資的價值投資邏輯尚未建立，資產(chǎn)價格波動幅度較大。同時安全資產(chǎn)規(guī)模相對較小。再如，中國衍生品市場發(fā)育程度不夠，股票、債券、外匯市場的風(fēng)險對工具不足，難以對風(fēng)險敞口進(jìn)行有效的管理。這也在一定程度上限制了外資金融機(jī)構(gòu)在中國擴(kuò)大經(jīng)營業(yè)務(wù)的規(guī)模。
第五，對東道國的文化傳統(tǒng)、商業(yè)習(xí)慣的不適應(yīng)。即使前述問題都得到解決，外資機(jī)構(gòu)也可能仍然面臨不適應(yīng)的問題。
例如，日本的金融市場在法律、政策層面上已經(jīng)完全開放，而且金融監(jiān)管也符合國際最佳實踐、金融市場發(fā)展也比較成熟。但是由于日本在傳統(tǒng)上的主辦銀行模式，以及文化習(xí)慣等原因，外資銀行在日本金融市場的占比也很低。這方面的不適應(yīng)，是外資機(jī)構(gòu)跨國經(jīng)營普遍面臨的問題。這類問題很大程度上需要外資機(jī)構(gòu)通過本土化的做法來應(yīng)對。
從上述五類障礙視角來觀察，過去3年外資商會在金融領(lǐng)域的訴求有以下特點(diǎn)：
（1）第一類障礙的訴求占比較低、僅為13%，而且近3年呈現(xiàn)顯著下降趨勢。這表明中國金融開放在準(zhǔn)入前國民待遇、負(fù)面清單領(lǐng)域確實取得了重要進(jìn)展。
?。?）總體上，訴求主要集中在第二、三類障礙，近3年兩者占比分別為33%、49%，合計82%。這表明，隨著中國金融開放走向深入，外資機(jī)構(gòu)也提出了更高的要求。特別是障礙三的數(shù)量還有明顯上升，這意味著外資機(jī)構(gòu)越來越關(guān)注中國金融監(jiān)管體系改革的問題。國內(nèi)金融改革本身，也已經(jīng)成為金融對外開放的重要內(nèi)容。
金融開放要與金融改革齊頭并進(jìn) 把握好政策出臺的時機(jī)
金融開放離不開金融改革，兩者需要齊頭并進(jìn)。在五類障礙的分析框架中，金融開放要解決的是第一、二類障礙，金融改革則應(yīng)對于第三、四類障礙。實現(xiàn)法律、政策在名義和事實上的平等對待，這是金融開放政策本身的努力方向。
另一方面，在結(jié)合我國國情的同時，對標(biāo)國際經(jīng)驗、完善監(jiān)管體系，以及推動金融市場走向成熟，這些國內(nèi)金融改革措施也關(guān)系到中國金融開放的最終效果。因此，對外金融開放離不開國內(nèi)金融改革，金融改革不但是國內(nèi)市場改革、打通國內(nèi)循環(huán)的要求，也是金融開放、連接國際循環(huán)的需要。
但是，金融開放也不是簡單的消除進(jìn)入障礙。在金融開放的實踐中，很多發(fā)展中國家憑借前4類障礙對外資機(jī)構(gòu)進(jìn)行限制。不過這些措施也降低了國際資源配置的效率，阻礙了本國金融系統(tǒng)的進(jìn)一步發(fā)展。另一方面，歐美日國家的金融市場似乎是完全開放，但這些國家如何維持在金融開放中的主動權(quán)、保證金融系統(tǒng)的安全？
一般來說，發(fā)達(dá)國家的金融系統(tǒng)發(fā)展成熟、更具有韌性，而且更具有廣度和深度。同時，從國際最佳實踐的視角來看，主要發(fā)達(dá)國家在金融領(lǐng)域建立起了一套廣義上高標(biāo)準(zhǔn)的金融監(jiān)管體系，即除了狹義金融監(jiān)管體系本身之外，還包括完善的稅收監(jiān)管體系、反壟斷、反洗錢、反腐敗、安全審查等內(nèi)容。
因此，盡管發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的金融體系開放程度相當(dāng)高，但是具有深度、廣度的金融市場能夠吸收、緩解開放帶來的沖擊，同時，全覆蓋的、廣義的監(jiān)管體系又進(jìn)一步對其他風(fēng)險進(jìn)行了比較有效的管理。
中國金融開放也正是這樣的一個過程：在前4類障礙尚未完全清除之前，建立全方位、高標(biāo)準(zhǔn)的金融監(jiān)管體系的緊迫性不太顯著。但是，在我國通過金融開放、金融改革不斷清除前述4類障礙的同時，完善廣義上的高標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)管體系——這方面的緊迫性在日益上升。
不過，考慮到中美關(guān)系緊張的特殊背景，我國在推動建立高標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)管體系的過程中，要注意政策出臺的時機(jī)、政策的透明度和一致性，以及與市場的及時溝通，盡量避免由此額外帶來的不確定性。
本文為中國金融四十人論壇（CF40）立項課題《2020外灘金融開放報告：感知政策的溫度》的部分研究成果。課題組成員包括：徐奇淵、鄭聯(lián)盛、熊愛宗、楊盼盼、韓冰、朱鶴、張佳佳、楊悅珉、鐘益、祝修業(yè)、戴雨汐、鄧揚(yáng)眉、劉禹、張振。未經(jīng)許可不得轉(zhuǎn)載。
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