未收藏
中國式產(chǎn)能過剩：風險?癥結(jié)?治理
紀志宏 紀 敏 等著
中國金融出版社 2018年4月
推薦語
王昌林（國家發(fā)展和改革委員會宏觀經(jīng)濟研究院副院長）
本書理論聯(lián)系實際，分析全面深入，數(shù)據(jù)資料性詳實，邏輯結(jié)構(gòu)嚴密，是目前我所見到的在產(chǎn)能過剩研究方面比較好的一部書。作為一個長期從事產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟、宏觀經(jīng)濟研究的學者，看了該書，使我增長了許多有關(guān)去產(chǎn)能方面的知識，深受啟發(fā)。我相信該書對有關(guān)從事經(jīng)濟管理和研究的工作者具有重要參考價值，值得大家一讀。
祝寶良（國家信息中心首席經(jīng)濟師）
適應(yīng)新常態(tài)，逐步化解過剩產(chǎn)能和構(gòu)建長效機制，是新時期深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要方面。本書在全面梳理產(chǎn)能過剩的概念、測度及特征的基礎(chǔ)上，深入分析了我國產(chǎn)能過剩的成因和風險。特別是，作者總結(jié)了國內(nèi)外去產(chǎn)能的經(jīng)驗和教訓，并提出了一系列創(chuàng)新性的解決方案，對下一步改革的推進做了有益探討。
苗長興（工業(yè)和信息化部中小企業(yè)發(fā)展促進中心主任）
本書內(nèi)容豐富，從產(chǎn)能過剩的衡量標準，到我國產(chǎn)能過剩的現(xiàn)狀特征、形成原因、引發(fā)風險和治理措施，以及國外經(jīng)濟體治理產(chǎn)能過剩經(jīng)驗等均有涉及，比較全面地分析了我國產(chǎn)能過剩的階段性特征和治理思路。該書在產(chǎn)能過剩本身數(shù)據(jù)較少的情況下，從人民銀行掌握的設(shè)備利用擴散指數(shù)角度對產(chǎn)能過?，F(xiàn)狀進行全面分析，很有新意；并針對我國產(chǎn)能過剩復雜特征，從國家宏觀經(jīng)濟層面多角度分析了產(chǎn)能過剩的形成原因及治理措施，特別是在金融方面提出了一些創(chuàng)新性措施，很有參考價值。
作者簡介
紀志宏：中國金融四十人論壇成員。1995年以來，先后在中國人民銀行貨幣政策司、研究局、金融市場司工作。清華大學五道口金融學院博士生導師，中國人民銀行金融研究所博士后流動站學術(shù)委員會成員。主持寫作的《城鎮(zhèn)化融資創(chuàng)新機制》被評為中國金融四十人論壇年度金融書籍。
紀敏：中國金融四十人論壇特邀成員。曾在高校任教。1993年以來，一直在中國人民銀行研究機構(gòu)工作。中國人民銀行金融研究所博士后流動站學術(shù)委員會成員。主要參與寫作的《城鎮(zhèn)化融資創(chuàng)新機制》《新貨幣政策框架傳導機制》被評為中國金融四十人論壇年度金融書籍。
內(nèi)容簡介
本書為中國金融四十人論壇課題“產(chǎn)能過剩風險評估及化解方案研究”的成果，以20世紀90年代以來我國四次較為明顯的產(chǎn)能過?，F(xiàn)象為背景，從理論分析、歷史比較、國際比較、經(jīng)濟周期、發(fā)展階段變化以及體制機制等多維視角，對中國式產(chǎn)能過剩的現(xiàn)象、成因、風險以及背后的體制機制癥結(jié)作了全景式剖析。同時對中國經(jīng)濟從高速發(fā)展轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展過程中，如何構(gòu)建產(chǎn)能過剩治理的市場化長效機制，提出了以深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為政策主線的系統(tǒng)性治理框架及具體建議。
目錄
第一章 產(chǎn)能過剩的界定與衡量
一、產(chǎn)能過剩的定義
二、產(chǎn)能過剩的測度方法
三、產(chǎn)能過剩的衡量標準
四、產(chǎn)能過剩的細分差異
第二章 中國產(chǎn)能過剩的現(xiàn)狀特征
一、國家發(fā)展改革委對我國產(chǎn)能過剩狀況的判斷
二、中國產(chǎn)能過剩的主要特征
三、工業(yè)產(chǎn)能利用率貢獻度分析
第三章 “中國式”產(chǎn)能過剩的成因分析
一、有關(guān)我國產(chǎn)能過剩體制性成因的文獻綜述
二、產(chǎn)能利用率影響因素的實證分析
三、“中國式”產(chǎn)能過剩的成因及政策啟示
第四章 產(chǎn)能過剩的風險
一、制造業(yè)產(chǎn)能過剩制約了經(jīng)濟增速回升
二、產(chǎn)能過剩加劇可能帶來經(jīng)濟通縮風險
三、去產(chǎn)能帶來失業(yè)率上升的風險
四、產(chǎn)能過剩行業(yè)杠桿率持續(xù)上升增大債務(wù)風險
五、產(chǎn)能過剩行業(yè)資金鏈斷裂可能引發(fā)系統(tǒng)性金融風險
第五章 產(chǎn)能過剩治理的境外經(jīng)驗
一、美國產(chǎn)能過剩治理的主要做法
二、日本產(chǎn)能過剩治理的主要做法
三、德國產(chǎn)能過剩治理的主要做法
四、韓國產(chǎn)能過剩治理的主要做法
五、臺灣地區(qū)產(chǎn)能過剩治理的主要做法
六、經(jīng)驗啟示
第六章 去產(chǎn)能的環(huán)境特征變化及歷史經(jīng)驗梳理
一、本輪去產(chǎn)能面臨的環(huán)境特征
二、產(chǎn)能過剩治理環(huán)境的優(yōu)劣比較
三、兩次去產(chǎn)能的成效和問題
四、歷次去產(chǎn)能的經(jīng)驗、不足及啟示
第七章 產(chǎn)能過剩治理的總體思路
一、健全市場出清機制是化解過剩產(chǎn)能的根本
二、市場化產(chǎn)能調(diào)節(jié)機制的關(guān)鍵是深化供給側(cè)改革
三、轉(zhuǎn)變政府職能有助于更好地市場化去產(chǎn)能
第八章 產(chǎn)業(yè)政策與產(chǎn)能過剩治理
一、產(chǎn)業(yè)政策中市場與政府的關(guān)系
二、產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型的基本方向
三、化解過剩產(chǎn)能的產(chǎn)業(yè)政策設(shè)計
第九章 稅收與產(chǎn)能過剩治理
一、稅收角度的產(chǎn)能過剩成因
二、國外利用稅收化解產(chǎn)能過剩的經(jīng)驗
三、運用稅收化解產(chǎn)能過剩的政策建議
第十章 金融與產(chǎn)能過剩治理
一、金融支持化解產(chǎn)能過剩要處理好幾個關(guān)系
二、金融支持化解產(chǎn)能過剩存在的具體問題
三、進一步加強金融支持化解產(chǎn)能過剩矛盾的政策建議
第十一章 企業(yè)“走出去”與過剩產(chǎn)能化解
一、中國企業(yè)“走出去”的機遇與挑戰(zhàn)
二、推進“一帶一路”戰(zhàn)略與國際產(chǎn)能合作
三、金融支持企業(yè)“走出去”的政策建議
參考文獻
前言
20世紀90年代末至今，我國已有四次較為嚴重的產(chǎn)能過剩，而且程度一次比一次嚴重，可謂 “屢犯屢治，屢治屢犯”的痼疾，是中國經(jīng)濟傳統(tǒng)增長方式下典型的“舊常態(tài)”特征之一。當前，中國正逐漸告別以高增長、高投資、高出口、高污染和高能耗為特征的“舊常態(tài)”，開始步入速度換擋、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、動力轉(zhuǎn)換的“新常態(tài)”，正由高速發(fā)展轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，發(fā)展的體制機制、國際經(jīng)濟和國內(nèi)經(jīng)濟環(huán)境正在發(fā)生深刻變化。如何主動適應(yīng)新常態(tài)，對癥下藥，標本兼治，逐步化解過剩產(chǎn)能和構(gòu)建長效化治理機制，是新時期深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要方面。
一、20世紀90年代以來中國的四次產(chǎn)能過剩
2０世紀90年代中后期，改革開放下的中國經(jīng)濟持續(xù)高速增長，有效供給能力顯著增強，長期存在的一般性商品供不應(yīng)求狀態(tài)基本結(jié)束，買方市場格局初步形成。與此同時，部分行業(yè)非理性擴張嚴重，產(chǎn)能過剩問題悄然累積，并表現(xiàn)得越來越突出。從1998年開始，政府先后對產(chǎn)能過剩進行了四次集中治理。
第一次集中治理產(chǎn)能過剩是1998—2000年。這次治理產(chǎn)能過剩的背景，是1997年亞洲金融危機爆發(fā)后，中國經(jīng)濟內(nèi)外需均較為低迷，國內(nèi)出現(xiàn)通貨緊縮，有些行業(yè)開工率降至35％~45％，大量企業(yè)出現(xiàn)經(jīng)營虧損，產(chǎn)品積壓嚴重。? 這一時期化解過剩產(chǎn)能的主要措施包括限產(chǎn)壓庫、限制投資，同時大力淘汰有關(guān)行業(yè)過剩產(chǎn)能，如對紡織業(yè)限產(chǎn)壓錠，對煤炭、冶金等部門“小廠小礦”強制關(guān)停等。?
第二次集中治理是2003—2006年。在此期間，中國經(jīng)濟內(nèi)外需增長強勁，一些部門投資過熱，通貨膨脹壓力加大。這次治理突出了對鋼鐵、電解鋁、水泥三部門的調(diào)控，采用供地、融資、核準、行政檢查等手段限制這些行業(yè)投資。
第三次集中治理是2008年國際金融危機爆發(fā)以來到2013年。2008年下半年，受國際金融危機爆發(fā)影響，中國經(jīng)濟增速急劇下滑，產(chǎn)能過剩迅速顯現(xiàn)。在這一背景下，國家出臺了一攬子經(jīng)濟刺激計劃，包括新增4萬億投資，以及10大產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃等，力圖從供給和需求同時發(fā)力化解過剩產(chǎn)能。經(jīng)濟刺激計劃一方面有效擴大了需求，有力促進了中國經(jīng)濟回升；另一方面短期內(nèi)投資的迅速擴張，也會不可避免地加劇產(chǎn)能過剩。2009年9月，國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于抑制部分行業(yè)產(chǎn)能過剩和重復建設(shè)引導產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的若干意見》，強調(diào)部分行業(yè)產(chǎn)能過剩需引起高度重視。
第四次集中治理為2013年10月至今。2013年10月，國務(wù)院再次下發(fā) 《關(guān)于化解產(chǎn)能過剩矛盾的指導意見》，主要措施包括: (１) 強化產(chǎn)能過剩行業(yè)供給管理，針對過剩行業(yè)新增、違規(guī)在建、違規(guī)建成以及責令淘汰的各環(huán)節(jié)過剩產(chǎn)能? 制定詳細治理對策。(２) 重視需求端管理，多渠道為過剩產(chǎn)能創(chuàng)造需求。(３) 對產(chǎn)能過剩行業(yè)分類施策，有的通過市場機制和環(huán)保杠桿淘汰；有的以促進產(chǎn)業(yè)升級為主；有的著力培育市場需求。同時在政策上強調(diào)綜合配套，通過完善金融、財政、土地等全方面支持政策，積極推進產(chǎn)業(yè)兼并、重組和海外轉(zhuǎn)移。該意見是第一部治理產(chǎn)能過剩的綜合性政策文件，體現(xiàn)了中央政府高度重視治理產(chǎn)能過剩以及強調(diào)綜合治理的新思路。特別是2015年末召開的中央經(jīng)濟工作會議，將去產(chǎn)能列為“三去一降一補”的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革五大任務(wù)之首。隨后2016年初，? 國務(wù)院確定了鋼鐵、煤炭兩個重點去產(chǎn)能行業(yè)，先后印發(fā)《關(guān)于煤炭行業(yè)化解過剩產(chǎn)能實現(xiàn)脫困發(fā)展的意見》和《關(guān)于鋼鐵行業(yè)化解過剩產(chǎn)能實現(xiàn)脫困發(fā)展的意見》，提出了未來5年煤炭行業(yè)減少10億噸產(chǎn)能，鋼鐵行業(yè)淘汰1億~1.5億噸產(chǎn)能的總目標。過去兩年，鋼鐵、煤炭淘汰過剩產(chǎn)能目標均已超額實現(xiàn)，產(chǎn)能利用率明顯提升。
二、中國式產(chǎn)能過剩的特征及成因
從全球主要經(jīng)濟體經(jīng)驗看，無論是微觀上的競爭策略需要，還是宏觀上的周期波動使然，產(chǎn)能利用率都不可能達到100％。不同行業(yè)由于經(jīng)濟技術(shù)特點差異? 產(chǎn)業(yè)利用率也有所不同，適度的、符合行業(yè)特點的產(chǎn)能過剩，是市場經(jīng)濟下的一種常態(tài)。此外，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)向新興產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級階段，主要發(fā)達國家傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能利用率都經(jīng)歷過大幅下降，例如美國鋼鐵工業(yè)產(chǎn)能利用率就從高峰期的80％ 以上，下跌到60％ 左右，這一變化幅度顯然超出了正常的經(jīng)濟周期波動，更多是經(jīng)濟發(fā)展階段變化導致的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級。?
我國的產(chǎn)能過剩明顯不同于發(fā)達國家。過去30多年來，產(chǎn)能過剩始終與高速成長的中國經(jīng)濟如影隨形，涉及行業(yè)范圍之廣、程度之深、頻率之高、持續(xù)時間之長，都不是企業(yè)競爭策略、宏觀周期波動以及正常的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型所能解釋的，必須從中國經(jīng)濟增長模式這一大背景出發(fā)，尋求內(nèi)在的體制機制成因。僅從時間跨度上看，產(chǎn)能過剩矛盾變得逐漸突出，始于20世紀90年代后期；但從整體經(jīng)濟波動幅度看，20世紀90年代末以來則逐漸縮小。二者之間的不一致，需要我們跳出需求周期，從發(fā)展階段、供給側(cè)變化等更為寬泛的視角尋求答案。
從發(fā)展階段看，20世紀90年代以來到本世紀前10年，是我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時期。這一階段盡管鋼鐵等重化工業(yè)產(chǎn)能高速增長，但過剩問題并不突出。以鋼鐵產(chǎn)業(yè)為例，1998—2006年這一時期，盡管粗鋼產(chǎn)能產(chǎn)量增長最快，增速都在15%以上，最高可達27%以上，但多數(shù)年份表觀消費量仍高于產(chǎn)量，產(chǎn)能利用率一般在80%以上，被業(yè)界稱為“黃金十年”。之所以如此，除周期性政策調(diào)控因素影響外，主要得益于出口大幅增長和住房制度改革的推動，這兩方面因素顯然都與發(fā)展階段特征有關(guān)。同樣，2009年以來，盡管鋼鐵產(chǎn)量增速逐漸下降，但除了實施大規(guī)模刺激政策的2009—2011年外，2012年以來，鋼鐵產(chǎn)能利用率迅速下滑到70%，2015年下滑到66%。甚至在經(jīng)歷2016年、2017年連續(xù)兩年的大規(guī)模去產(chǎn)能之后，產(chǎn)能利用率也只回升到76%左右的水平。以上兩個階段的對比，背后可能反映了我國需求結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的階段性特征變化。事實上，盡管GDP增速從過去的兩位數(shù)逐漸放緩到一位數(shù)，但仍有6.5%以上的速度，名義GDP總量10年來更是擴大了近3倍，但鋼材表觀消費量從1995年的1億噸持續(xù)增長到2014年的7億噸后，近年來已開始出現(xiàn)絕對下降，單位GDP增長的噸鋼消耗更是已持續(xù)下降多年。這一變化與近年來我國服務(wù)業(yè)占比持續(xù)上升是一致的，也說明部分行業(yè)的產(chǎn)能過剩，可能是再也回不去的絕對過剩，是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展到相當程度后，再往前發(fā)展必然要經(jīng)歷的陣痛。
盡管經(jīng)濟發(fā)展過程中需求結(jié)構(gòu)變遷可能導致結(jié)構(gòu)性產(chǎn)能過剩，但不可否認多年來居高不下，至今仍高達50%左右的投資率，無疑是我們觀察中國式產(chǎn)能過剩問題的一個重要視角。事實上，中國的投資率之高，不僅較之美國等發(fā)達經(jīng)濟體，而且較之印度等新興經(jīng)濟體30%左右的水平，也高出很多。持續(xù)的高投資在帶來高增長的同時，也必然會帶來產(chǎn)能供給的持續(xù)性大幅增長。只要觀察一下鋼鐵、煤炭、電解鋁等行業(yè)的產(chǎn)能已是全球表觀消費量的數(shù)倍，就明白問題的答案，顯然已不是周期性需求波動乃至發(fā)展階段變化所能解釋的。
進一步探討投資持續(xù)高增長背后的動因，需要觀察投資增長與投資回報率變動的關(guān)系。通過增量資本產(chǎn)出比計算的投資產(chǎn)出彈性，由2000年的4.03下降到2005年的3.05、2013年的2.08、2016年的1.68。尤其從2008年至今，雖出現(xiàn)了一定反彈，但資本回報率總體呈下降趨勢。投資持續(xù)高增長的同時投資回報率卻顯著下降，表明本應(yīng)對產(chǎn)能供給形成約束的投資回報率并沒有充分發(fā)揮作用。
進一步探討投資回報約束機制為何失效？就不能不聯(lián)系到一系列體制機制問題。諸如GDP掛帥的考核體系，地方政府的增長錦標賽，市場主體的預(yù)算軟約束，剛性兌付的金融市場，不盡合理的工業(yè)地價、能源價格、稅收激勵，過于寬松的環(huán)境約束等，都可能使得本該發(fā)揮作用的市場約束變得軟弱無力。于是無論是傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)還是新興產(chǎn)業(yè)，在不盡合理的價格和激勵機制下，經(jīng)歷過一個短期繁榮后，最終似乎都難逃過剩的宿命。
在討論中國式產(chǎn)能過剩時，另一個難以回避的問題，就是產(chǎn)業(yè)政策。稍加觀察就不難發(fā)現(xiàn)，大凡產(chǎn)能過剩行業(yè)，往往也是產(chǎn)業(yè)政策聚焦的領(lǐng)域，從鋼鐵、煤炭、電解鋁等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)到光伏、電動車等新興產(chǎn)業(yè)，莫不如此。盡管產(chǎn)業(yè)政策的是非功過并無定論，是否繼續(xù)保留也有爭議，但普遍認為實施方式需要轉(zhuǎn)型。理論上，如同計劃經(jīng)濟一樣，由政府事先確定優(yōu)先發(fā)展重點，并給予各種資源傾斜的選擇性產(chǎn)業(yè)政策，往往難以擺脫信息不對稱和激勵不相容的制約，一來政府確定的優(yōu)先重點可能并不符合市場需求，尤其是容易將周期性短缺當作趨勢性變化，將經(jīng)濟增長較快時出現(xiàn)的一些供給瓶頸，當成常態(tài)化、趨勢性的短板來補，結(jié)果產(chǎn)能過剩行業(yè)越來越多，短板也補成長板。比如鋼鐵、煤炭、電力產(chǎn)能的大幅擴張，就始于對2004年經(jīng)濟過熱時煤電油運暫時性緊張造成的誤判。鋼鐵細分行業(yè)中產(chǎn)能過剩較為嚴重的板材，原先就是最大的短板。但事實上以智能手機為代表的數(shù)字技術(shù)的革命性發(fā)展，就可能導致對視聽設(shè)備以及相應(yīng)板材需求的大大下降，這可能是板材生產(chǎn)至今仍處于嚴重過剩的原因之一。二來即使優(yōu)先發(fā)展產(chǎn)業(yè)的確定僥幸正確，政府確定并大力傾斜的具體企業(yè)也不一定是真正的行業(yè)龍頭，整個行業(yè)結(jié)構(gòu)也往往不盡合理。以上兩點疊加起來，就容易出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策越是關(guān)照的行業(yè)，越容易過剩，行業(yè)整體競爭力反而弱于市場自然選擇而形成的強勢產(chǎn)業(yè)。
三、中國式產(chǎn)能過剩的風險及治理對策
產(chǎn)能過剩的危害無須贅述，價格下跌、利潤下降甚至虧損、債臺高筑等種種表現(xiàn)，說到底是資源配置的浪費。除此之外，容易被忽視的一點，則是不合理結(jié)構(gòu)或體制扭曲的固化，以及對新動能、新產(chǎn)業(yè)的擠出。事實上，產(chǎn)能過剩之所以屢治屢犯，一次比一次嚴重，固然有體制機制的沉疴痼疾，但自身的“大而不倒”也是一個重要因素。每次集中治理過剩產(chǎn)能，都傾向于在原有技術(shù)路徑基礎(chǔ)上提高準入標準，整頓后行業(yè)集中度雖不斷上升，但也會因此固化行業(yè)發(fā)展的技術(shù)路徑，人為錯過一些顛覆性創(chuàng)新。即所謂“大者為王”的生存法則雖屢受詬病，但在歷次清理整頓中倒也屢試不爽，幸免于“去”。鋼鐵、化工、船舶、電信等產(chǎn)能過剩行業(yè)之所以大而不強，既有產(chǎn)業(yè)政策對市場需求和技術(shù)發(fā)展路徑的誤判，也是對現(xiàn)有利益格局的人為遷就使然，新技術(shù)新產(chǎn)業(yè)新動能的發(fā)育空間自然受限。
以上關(guān)于中國式產(chǎn)能過剩癥結(jié)的種種分析，投資回報軟約束也好，要素價格、稅收激勵不當也罷，甚至包括產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型不及時在內(nèi)，歸結(jié)到一個基本點，就是政府和市場關(guān)系的失衡。與此同時，隨著中國經(jīng)濟步入新常態(tài)，治理過剩產(chǎn)能已從過去簡單的數(shù)量增減、轉(zhuǎn)移和創(chuàng)造需求，轉(zhuǎn)變到提質(zhì)增效、技術(shù)進步和勞動生產(chǎn)率提高上來。這一背景下，治理產(chǎn)能過剩風險的總體思路，也要圍繞黨的十九大指出的貫徹新發(fā)展理念、建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的總體目標，以市場化為導向，圍繞讓市場出清機制如何更好地發(fā)揮作用展開；政府的作用，也要相應(yīng)轉(zhuǎn)向創(chuàng)造優(yōu)質(zhì)的市場環(huán)境和市場秩序，退出微觀領(lǐng)域的過度干預(yù)。正如黨的十九大所指出的，經(jīng)濟體制改革要以完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場化配置為重點，實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)有效激勵、要素自由流動、價格反映靈活、競爭公平有序、企業(yè)優(yōu)勝劣汰。按照這一改革方向，未來一個時期治理產(chǎn)能過剩在體制機制上的改革重點是：
搞對價格。以市場供求為基礎(chǔ)，正確、靈活反映資源稀缺性的價格形成機制，是市場經(jīng)濟實現(xiàn)資源優(yōu)化配置的基礎(chǔ)。如果市場有效，量上的扭曲（產(chǎn)能過剩）和價上的扭曲實際是同一問題的兩面。盡管產(chǎn)能過剩行業(yè)的產(chǎn)品價格早已放開（PPI持續(xù)下跌就是明證），但形成產(chǎn)能的土地、能源、資金以及稅費等要素價格仍受到不同程度管制，需要加快改革。需要指出的是，較之20世紀改革開放中早期以放為主的價格改革，當今的價格改革需要更多觸動體制機制等深層矛盾。比如提高工業(yè)用地價格固然有利于抑制產(chǎn)能過剩，但如果不改變至今仍然基本沿襲的計劃經(jīng)濟土地供應(yīng)體制，形不成有效的土地市場，則可能帶來新的扭曲而影響資源配置效率。再比如利率市場化改革如果不能有效解決國有企業(yè)和民營企業(yè)信用評價的雙軌制，則放開資金價格就仍可能有利于國企不利于民企融資，抑制產(chǎn)能過剩和提升產(chǎn)能效率就仍可能受到影響。正因如此，這里所強調(diào)的搞對價格，并非狹義上商品和服務(wù)價格放開，甚至也不是更為廣義意義上要素價格放開，而是包括市場公允價格形成機制在內(nèi)的要素自由流動、企業(yè)優(yōu)勝劣汰的公平競爭環(huán)境的創(chuàng)造。
轉(zhuǎn)變職能。價格等市場機制對資源配置發(fā)揮決定性作用的前提，是政府更好地發(fā)揮作用。為此政府職能要從直接的資源配置，轉(zhuǎn)向為市場競爭機制發(fā)揮作用創(chuàng)造良好環(huán)境。這其中，首先需要完善中央政府對地方政府的政績考核體系，重構(gòu)地方官員激勵機制，弱化以GDP為導向的政績考核指標，強調(diào)就業(yè)、環(huán)保和民生改善等項目的重要性，促使地方政府由生產(chǎn)型、建設(shè)型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。其次，創(chuàng)造公平競爭的營商環(huán)境。根據(jù)世界銀行發(fā)布的基于截至2017年6月1日數(shù)據(jù)進行評估的營商環(huán)境報告，我國總體得分在190個經(jīng)濟體中位列第78位，排名與上年持平。其中，中國通過改革，在開辦企業(yè)和企業(yè)納稅兩大方面進步較大。但在信貸獲取、辦理破產(chǎn)、執(zhí)行合同、保護少數(shù)投資者和財產(chǎn)登記方面，仍有較大提升空間。應(yīng)圍繞黨的十九大提出的產(chǎn)權(quán)有效激勵、要素自由流動、競爭公平有序等要求，不斷改善營商環(huán)境。最后要理順中央和地方政府的關(guān)系。從憲法層面明確各級政府的職能、權(quán)限和責任，建立權(quán)責清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系，增加屬于地方稅的稅種和提高共享稅的地方政府分成比例，在現(xiàn)行財政分權(quán)制度下，建立彈性轉(zhuǎn)移支付制度，增強地方財力的穩(wěn)定性；同時在精減財政層級的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)各級預(yù)算相對獨立自求平衡。通過多種途徑加強政府能力建設(shè)，提高決策的科學性。
鼓勵創(chuàng)新。創(chuàng)新是從根本上提升供給質(zhì)量和產(chǎn)能競爭力的關(guān)鍵。一是創(chuàng)新重在市場需求、重在應(yīng)用、重在調(diào)動市場主體積極性，相關(guān)政策支持應(yīng)更多向企業(yè)傾斜。通過深化科技體制等改革，建立以企業(yè)為主體、從市場為導向，產(chǎn)學研深度融合的技術(shù)創(chuàng)新體系。二是重在營造寬容、公平的營商環(huán)境，倡導創(chuàng)新文化，加強知識產(chǎn)權(quán)保護，容忍失敗，舍得花錢買小概率事件。比如鼓勵創(chuàng)新的稅收政策，要從中后端向前端轉(zhuǎn)移；加大研發(fā)費用加計扣除力度，健全鼓勵創(chuàng)新的股權(quán)激勵稅收優(yōu)惠；有效保護知識產(chǎn)權(quán)等各類產(chǎn)權(quán)，保障創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的積極性。三是創(chuàng)新重在人才，要從制度上尊重人力資源對創(chuàng)新的關(guān)鍵作用，大幅度提高科研經(jīng)費支出的人力資源比重，加大對創(chuàng)新人才在住房、教育、醫(yī)療等方面的保障和支持力度，培養(yǎng)造就一大批具有國際水平的戰(zhàn)略科技人才。
政策轉(zhuǎn)型。總體看，我國經(jīng)濟總供求關(guān)系已發(fā)生深刻變化，著力提升產(chǎn)能質(zhì)量成為主要矛盾。同時市場化程度明顯提高，產(chǎn)能利用率與產(chǎn)品價格以及要素可得性、要素成本的關(guān)聯(lián)性明顯增強，環(huán)境約束也逐步趨緊。這一背景下，產(chǎn)業(yè)政策功能定位，應(yīng)從選擇性向功能型轉(zhuǎn)變，即產(chǎn)業(yè)政策不再或不僅僅是政府選擇產(chǎn)業(yè)優(yōu)先重點，而是給市場試錯創(chuàng)造一個公平競爭、容忍失敗的良好環(huán)境，讓優(yōu)先發(fā)展的產(chǎn)業(yè)在市場創(chuàng)新和競爭中被自發(fā)地“選擇”出來。一是政府主導的選擇性產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)大幅“瘦身”，逐步從一般競爭性領(lǐng)域退出，聚焦于搶占國際競爭制高點的戰(zhàn)略性前瞻性領(lǐng)域、國家安全領(lǐng)域、技術(shù)受制于人的領(lǐng)域以及補短板的領(lǐng)域等。二是在支持對象上，要從過去重點支持大企業(yè)、國有企業(yè)，向一視同仁支持各種規(guī)模、各種所有制企業(yè)轉(zhuǎn)變。三是在實施方式上，要從“事前審批、以批代管”為主向“負面清單+事中事后管理”模式轉(zhuǎn)變。四是創(chuàng)新政策支持方式，盡可能避免破壞市場公平競爭，少用傾斜性補貼等不公平措施，多用普惠性減稅等手段；少用事前補助支持方式，多用市場采購、以獎代補等事后獎勵措施；少用直接補貼企業(yè)方式，更多轉(zhuǎn)向為企業(yè)提供及時有效的信息、創(chuàng)造外部發(fā)展環(huán)境等公共服務(wù)。
激活市場。當前不同行業(yè)、企業(yè)市場競爭標準、環(huán)境約束標準不統(tǒng)一，準入上有嚴有松，門檻有高有低，稅費優(yōu)惠有多有少，招商引資措施五花八門，必然造成市場不公平競爭從而喪失市場活力。一是要深化“放管服”改革，全面實施市場準入負面清單制度。除少數(shù)國防軍工等涉及國家安全的行業(yè)外，絕大多數(shù)競爭性行業(yè)的準入，應(yīng)從正面清單逐漸轉(zhuǎn)向環(huán)評、土地使用、技術(shù)標準、公眾安全等負面清單。二是要深化國有企業(yè)改革，在分類基礎(chǔ)上，改革國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營體制，依托資本運營公司和投資公司平臺推動混合所有制改革和企業(yè)重組。加快國有企業(yè)布局優(yōu)化、結(jié)構(gòu)調(diào)整、戰(zhàn)略性重組，通過國有企業(yè)有進有退的優(yōu)化調(diào)整，提升資源配置效率，做強做優(yōu)做大國有資本。三是要規(guī)范地方政府投融資行為，實行“誰審批、誰投資、誰決策、誰受益、誰承擔風險”原則，消除資源浪費、重復建設(shè)和產(chǎn)能過剩等不良后果的微觀基礎(chǔ)。四是要健全企業(yè)市場化法制化退出機制，大力完善配套政策，推進企業(yè)破產(chǎn)重組。
強化約束。環(huán)保成本不完全，是產(chǎn)能過剩的重要因素，也是構(gòu)建防范產(chǎn)能過剩風險長效機制以及構(gòu)建綠色低碳循環(huán)發(fā)展的現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的重點。一是要在完善污染排放、能耗、技術(shù)測定標準基礎(chǔ)上，逐步提高準入門檻；二是在深化環(huán)評機制改革的基礎(chǔ)上，逐步加大環(huán)境執(zhí)法力度；三是在深化環(huán)境資源稅費改革的基礎(chǔ)上，實施總量配額限制下的碳排放交易試點，擴大試點地區(qū)和行業(yè)，有效提升環(huán)境排放權(quán)的市場價值，運用市場化手段減排；四是在健全碳排放權(quán)交易市場的同時，大力發(fā)展基于排放權(quán)、交易權(quán)的抵押融資，加快構(gòu)建有效的綠色金融體系，拓展融資渠道。
金融創(chuàng)新。去產(chǎn)能和去杠桿是一枚硬幣的兩面。去產(chǎn)能過程中的債務(wù)處置既是難點，也是機遇。難點在于損失分攤，機遇在于未來收益。如何將難點轉(zhuǎn)化為機遇，損失轉(zhuǎn)化為收益，關(guān)鍵在于處置方式是否市場化。從當前看，無論是大的體制機制環(huán)境，還是金融市場本身，市場化程度都有了顯著提升，去產(chǎn)能過程中的債務(wù)處置，更有條件在市場化、法治化的軌道下進行。一是堅持穩(wěn)健中性的貨幣政策，把握好總量松緊力度，維護流動性合理穩(wěn)定，為去產(chǎn)能去杠桿創(chuàng)造良好的貨幣金融環(huán)境。二是發(fā)揮金融市場在信息處理和風險管理上的優(yōu)勢，優(yōu)化產(chǎn)能配置。比如可在財政貼息等手段支持下，鼓勵企業(yè)或金融機構(gòu)在金融市場公開或定向發(fā)行與去產(chǎn)能數(shù)量掛鉤的重組基金或并購債券，然后用募集資金實施兼并重組，同時基金或債券能夠在二級市場交易，并可發(fā)行對應(yīng)的信用衍生工具對沖風險。真正將該留的留下，該去的去掉，該改的改好，在去產(chǎn)能過程中實現(xiàn)資源優(yōu)化配置。三是從法律、制度和政策上完善不良資產(chǎn)處置的制度安排，一方面要改革不良資產(chǎn)考核的監(jiān)管制度，鼓勵金融機構(gòu)及時充分暴露不良資產(chǎn)；另一方面要健全不良資產(chǎn)以及債券違約的風險損失分攤機制。四是健全金融市場退出機制。發(fā)揮存款保險制度等保護機制的作用，按照市場凈值而非預(yù)期收益率發(fā)行理財及資產(chǎn)管理產(chǎn)品，鼓勵打破剛性兌付；大力運用破產(chǎn)方式處置僵尸企業(yè)，同時實現(xiàn)對具有拯救價值的企業(yè)的規(guī)范救助，完善破產(chǎn)處置中涉及的債務(wù)處置、信用記錄、稅收、職工安置等政策，在化解過剩產(chǎn)能風險的同時改善營商環(huán)境。
鼓勵“走出去”。本輪去產(chǎn)能外部環(huán)境的一個巨大變化，就是經(jīng)濟金融全球化的深入發(fā)展，創(chuàng)新對外投資方式，促進國際產(chǎn)能合作，形成面向全球的貿(mào)易投資生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)成為必然。我國外匯儲備充足，裝備制造業(yè)較為發(fā)達，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)能力強，勞動力較為充足，這些條件為開展國際產(chǎn)能合作奠定了堅實基礎(chǔ)。近年來，在“一帶一路”戰(zhàn)略支撐下，我國對外投資快速增長，2015年和2016年已連續(xù)兩年超過外商直接投資，投資范圍幾乎涉及國民經(jīng)濟所有重要行業(yè)。從金融支持看，下一步應(yīng)按照國家適當引導、市場主導、企業(yè)和金融機構(gòu)自主決策自擔風險的原則，加快構(gòu)建多元化、廣覆蓋、可持續(xù)的對外投資金融服務(wù)體系，為企業(yè)開展國際產(chǎn)能合作提供必要的規(guī)模大、期限長、利率適度的融資和風險對沖管理服務(wù)，推動國際產(chǎn)能合作走向深入。
最后需要指出的是，以上所列健全市場化治理產(chǎn)能過剩的種種要義，要能夠得到有效實施，還需要一個正確的宏觀政策環(huán)境。比較本輪去產(chǎn)能和過去幾次去產(chǎn)能，一個重要變化是宏觀政策，特別是決定總需求的貨幣政策，從實際偏松逐漸轉(zhuǎn)向穩(wěn)健。近年來，無論是M2以及社會融資規(guī)模增速的逐漸放緩，還是利率水平的逐漸上升，都是各種去產(chǎn)能措施能夠有效實施的必要條件和合理結(jié)果。如果貨幣及債務(wù)增長這個總閘門管不住，過剩產(chǎn)能就會因缺乏必要的壓力難以去化；即使在行政高壓下暫時去了產(chǎn)能，也會因供求關(guān)系及價格變化起死回生，重新陷入產(chǎn)能過剩。從這個意義上說，本輪去產(chǎn)能的效果能否持續(xù)，還取決于今后一個時期宏觀政策能否保持定力，貨幣政策和宏觀審慎的雙支柱調(diào)控框架能否健全，以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革而非擴大需求作為政策主線的方向能否堅持。唯其如此，我國經(jīng)濟從高速增長轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展的轉(zhuǎn)型才能真正實現(xiàn)，產(chǎn)能過剩問題的治理也才能走出屢犯屢治、屢治屢犯的怪圈，真正回歸為市場經(jīng)濟體一個正常的周期性波動現(xiàn)象。
關(guān)于作者
紀志宏
紀敏
CF40書系 
新金融書系 
