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城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型：融資創(chuàng)新與改革
中國金融四十人論壇課題組著
內(nèi)容簡介：
在推進(jìn)城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型的過程中，傳統(tǒng)融資方式面臨挑戰(zhàn)，如何進(jìn)行投融資創(chuàng)新與改革，既能有效滿足新型城鎮(zhèn)化的融資需求，又能有效控制地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，值得深入探討?！冻擎?zhèn)化轉(zhuǎn)型：融資創(chuàng)新與改革》一書，從城鎮(zhèn)化與新型城鎮(zhèn)化內(nèi)涵差異，以及新型城鎮(zhèn)化的融資需求與挑戰(zhàn)出發(fā)，對(duì)城鎮(zhèn)化融資的國際經(jīng)驗(yàn)以及我國城鎮(zhèn)化融資的歷史、現(xiàn)狀做了系統(tǒng)梳理，在此基礎(chǔ)上，勾勒了新型城鎮(zhèn)化融資機(jī)制的基本框架，并詳解了這一框架所需要的財(cái)稅、土地和金融改革。
本書作者大都來自一線政策制定和研究部門，參與了國家新型城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃、中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議等重要文件起草。作者力圖以直觀準(zhǔn)確的語言和翔實(shí)的圖表數(shù)據(jù)資料，闡釋新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的錢從哪里來、用到哪里去、將來如何還等融資基本問題。本書結(jié)合國家最新城鎮(zhèn)化規(guī)劃、政策以及預(yù)算法等解讀，介紹相應(yīng)的投融資案例與法律法規(guī)，既不失理論的嚴(yán)謹(jǐn)性，又具有較強(qiáng)的實(shí)踐指導(dǎo)性。
課題組成員名單
紀(jì)志宏、陸磊、王宇、紀(jì)敏、李建強(qiáng)、牛慕鴻、唐滔、孫彬、楊豐
提供材料：中國人民銀行南京分行
翻譯：王曉、戚子建
推薦語：
《城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型：融資創(chuàng)新與改革》一書著重從融資視角對(duì)新型城鎮(zhèn)化問題作了較為系統(tǒng)的研究梳理，書中既有對(duì)城鎮(zhèn)化融資基本原理的探討，也不乏相關(guān)國際經(jīng)驗(yàn)和中國實(shí)踐的分析、建議。相信本書的出版，能夠?yàn)橄嚓P(guān)部門、機(jī)構(gòu)和廣大讀者探討新型城鎮(zhèn)化及融資問題提供一些有益幫助。
——中國人民銀行副行長 潘功勝
《城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型：融資創(chuàng)新與改革》這本書的亮點(diǎn)很多，比如衡量城鎮(zhèn)化融資機(jī)制有效性的三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)、代際約束問題以及對(duì)目前體制的分析都寫得特別好。當(dāng)前城鎮(zhèn)化融資機(jī)制需要解決兩個(gè)問題，一是總量控制，二是估值模型。
——中國投資有限責(zé)任公司副總經(jīng)理 謝平
關(guān)于城鎮(zhèn)化融資問題，目前有共識(shí)但也面臨不少難點(diǎn)。《城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型：融資創(chuàng)新與改革》一書提出了城鎮(zhèn)化融資模式的宏觀分析框架，非常有價(jià)值，提出的很多政策導(dǎo)向也很有啟發(fā)意義。
——中國農(nóng)業(yè)銀行副行長 李振江
本書目錄
序 言 加快健全規(guī)范透明可持續(xù)的城鎮(zhèn)化融資機(jī)制 XI
第一章 城鎮(zhèn)化與新型城鎮(zhèn)化
我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的歷史回顧與挑戰(zhàn)
新型城鎮(zhèn)化與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展轉(zhuǎn)型
新型城鎮(zhèn)化的主要任務(wù)
第二章 新型城鎮(zhèn)化融資需求與挑戰(zhàn)
我國城鎮(zhèn)化水平與未來潛力
新型城鎮(zhèn)化的融資需求
新型城鎮(zhèn)化融資面臨的挑戰(zhàn)
第三章 城鎮(zhèn)化融資問題的基本原理
城鎮(zhèn)化融資問題的理論基礎(chǔ)
城鎮(zhèn)化融資的基礎(chǔ)要素
城鎮(zhèn)化融資機(jī)制有效性的標(biāo)準(zhǔn)
城鎮(zhèn)化融資機(jī)制構(gòu)建的基本原則
第四章 城鎮(zhèn)化融資的國際經(jīng)驗(yàn) -融資方式和償債收入
財(cái)政投入
銀行信貸
市政債券
資產(chǎn)證券化
公私合作
償債收入來源
第五章 城鎮(zhèn)化融資的國際經(jīng)驗(yàn) -風(fēng)險(xiǎn)約束和違約處理
財(cái)政紀(jì)律約束
市場(chǎng)約束
違約處理
破產(chǎn)處置
地方政府性債務(wù)可持續(xù)性比較
第六章 我國城鎮(zhèn)化融資的歷史和現(xiàn)狀
城鎮(zhèn)化融資方式的歷史變遷和現(xiàn)狀
以地方政府為主體的融資方式
以地方政府融資平臺(tái)作為主體的融資方式
對(duì)現(xiàn)有城鎮(zhèn)化融資方式的評(píng)價(jià)
新時(shí)期我國城鎮(zhèn)化融資面臨的新問題
第七章 新型城鎮(zhèn)化融資機(jī)制的構(gòu)建
新型城鎮(zhèn)化融資機(jī)制的基本框架
規(guī)范地方政府性債務(wù)管理
地方政府性存量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的化解
推進(jìn)多種形式的公私合作
第八章 新型城鎮(zhèn)化融資與財(cái)稅制度改革
理順不同層級(jí)的政府間財(cái)政關(guān)系
改進(jìn)預(yù)算管理制度
規(guī)范地方政府債務(wù)管理
完善財(cái)政管理和治理
第九章 新型城鎮(zhèn)化融資與土地制度改革
新型城鎮(zhèn)化融資機(jī)制呼喚土地制度改革
現(xiàn)行土地征收與轉(zhuǎn)讓制度不完善的影響
城鎮(zhèn)土地供應(yīng)制度的市場(chǎng)化改革
合理分配土地增值收益，改革土地財(cái)政與創(chuàng)新土地金融
第十章 新型城鎮(zhèn)化融資與金融制度改革
新型城鎮(zhèn)化融資需要金融體系功能的深化
完善金融市場(chǎng)定價(jià)和篩選機(jī)制
豐富金融市場(chǎng)層次和產(chǎn)品
優(yōu)化金融生態(tài)環(huán)境
參考文獻(xiàn)
附錄一 《美國法典》 第九章 地方政府債務(wù)的重整
附錄二 巴西財(cái)政責(zé)任法
附錄三 美國肯塔基州高速公路債券發(fā)行公告
附錄四 2014 年《預(yù)算法》修改前后對(duì)照表
附錄五 關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知
附錄六 財(cái)政部關(guān)于政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目實(shí)施有關(guān)問題的通知
序言
加快健全規(guī)范透明可持續(xù)的城鎮(zhèn)化融資機(jī)制
城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，對(duì)全面建成小康社會(huì)、加快推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化具有重大意義。黨的十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，“建立透明規(guī)范的城市建設(shè)投融資機(jī)制，允許地方政府通過發(fā)債等多種方式拓寬城市建設(shè)融資渠道，建立規(guī)范合理的中央和地方政府債務(wù)及風(fēng)險(xiǎn)管理預(yù)警機(jī)制”。2015年起執(zhí)行的新預(yù)算法，也對(duì)地方政府債務(wù)管理作出了法律調(diào)整。這些規(guī)定既為城鎮(zhèn)化融資開辟了新的渠道，也為健全城鎮(zhèn)化融資機(jī)制和深化相關(guān)改革指明了方向。
一、城鎮(zhèn)化融資問題的本質(zhì)
市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，任何融資問題都不能憑空產(chǎn)生，都要有穩(wěn)定可持續(xù)的未來收入作保障。城鎮(zhèn)化作為工業(yè)化的必然結(jié)果，其融資的未來收入保障，本質(zhì)上是人口、產(chǎn)業(yè)在特定空間集聚所帶來的土地增值、稅收、使用者付費(fèi)增多等城鎮(zhèn)化紅利。這樣看所謂城鎮(zhèn)化融資問題，無論是融資需求的規(guī)模大小、期限長短，還是融資供給的可得性和融資成本，最終都取決于特定地區(qū)城鎮(zhèn)化質(zhì)量高低所決定的未來收入規(guī)模及穩(wěn)定性，具有很強(qiáng)的內(nèi)生性?；诖耍粋€(gè)好的城鎮(zhèn)化融資機(jī)制，應(yīng)該能夠在城鎮(zhèn)化質(zhì)量和融資可得性、融資成本之間建立起有效的內(nèi)在聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)二者的良性互動(dòng)，既不會(huì)因此增大財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)，也不會(huì)因過度融資助長粗放式的城鎮(zhèn)化。
二、完善城鎮(zhèn)化融資機(jī)制的緊迫性
與發(fā)達(dá)國家所經(jīng)歷的一二百年城鎮(zhèn)化過程相比，我國城鎮(zhèn)化起點(diǎn)低、發(fā)展快，人口轉(zhuǎn)移規(guī)模大，亟需在基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等方面進(jìn)行大量投資。據(jù)有關(guān)方面估算，目前我國城鎮(zhèn)化率為53.6%，如果把戶籍人口及相應(yīng)的公共服務(wù)因素考慮進(jìn)去，又遠(yuǎn)低于這一比例，預(yù)計(jì)2020年城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%，由此帶來的投資需求約為42萬億元。這么大的資金需求，單靠財(cái)政投入顯然不行，必須要有規(guī)范可持續(xù)的多元化融資機(jī)制。
從實(shí)踐看，我國城市基礎(chǔ)設(shè)施等城鎮(zhèn)化建設(shè)的資金籌措方式，是隨經(jīng)濟(jì)金融體制改革逐步變化的。從1979年開始，國家開始在基建投資領(lǐng)域領(lǐng)域?qū)嵤皳芨馁J”試點(diǎn)；上世紀(jì)九十年代分稅制改革和政策性銀行設(shè)立，進(jìn)一步推動(dòng)了城市基礎(chǔ)設(shè)施融資的市場(chǎng)化。經(jīng)過多年改革發(fā)展，目前城鎮(zhèn)化建設(shè)融資已大大突破了傳統(tǒng)的單一財(cái)政投入模式，融資平臺(tái)借款、城投債發(fā)行以及公私合作、資產(chǎn)證券化等市場(chǎng)化融資渠道明顯增多，對(duì)改善城市基礎(chǔ)設(shè)施供給和穩(wěn)定內(nèi)需都發(fā)揮了積極作用；同時(shí)整體債務(wù)率盡管上升較快，但仍處于國際安全水平，并且平臺(tái)債務(wù)主要用于投資而非消費(fèi)支出，具有一定自償能力。
在看到改革成效的同時(shí)，存在的問題也不容忽視。首先，現(xiàn)行融資機(jī)制缺乏必要的風(fēng)險(xiǎn)約束。過去一個(gè)時(shí)期，一方面地方政府具有較強(qiáng)的融資動(dòng)機(jī)，另一方面受預(yù)算法限制又不能直接發(fā)債，轉(zhuǎn)而通過融資平臺(tái)負(fù)債，債務(wù)主體和資金使用主體脫節(jié)，大量地方政府性債務(wù)游離于預(yù)算管理之外，信用主體模糊、償債責(zé)任不清導(dǎo)致債務(wù)增長較快。兩次審計(jì)（2010年2013年6月底）間隔的短短兩年半時(shí)間內(nèi)，省市縣三級(jí)地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額就達(dá)到105789.05億元，比2010年底增加38679.54億元，年均增長19.97%。從償債資金來源看，也存在過度信賴一次性土地出讓收益等問題，缺乏財(cái)產(chǎn)稅等穩(wěn)定的地方稅收入，土地資源過度超前開發(fā)、高地價(jià)、高房價(jià)、“新官不理舊賬”等問題不容忽視。近年來，隨著融資平臺(tái)向銀行貸款受限，各類風(fēng)險(xiǎn)更為隱蔽、成本更高的影子銀行融資大量涌現(xiàn)，債務(wù)隱性化、融資不規(guī)范、剛性兌付等問題較為突出，金融市場(chǎng)正常的信用篩選機(jī)制受到扭曲。
其次，現(xiàn)行融資機(jī)制的不足已影響到城鎮(zhèn)化質(zhì)量。一方面，一些大城市、特大城市基礎(chǔ)設(shè)施供給、公共服務(wù)跟不上人口轉(zhuǎn)移速度，各種“城市病”日益突出；另一方面，一些中小城市盲目擴(kuò)大建成區(qū)面積，城市建設(shè)、住房建設(shè)過度超前，“鬼城、空城”頻現(xiàn)，加之大量工業(yè)用地的廉價(jià)使用，耕地被大量占用，浪費(fèi)嚴(yán)重。從融資機(jī)制角度看待上述問題，無論是大城市建設(shè)的供給不足，還是中小城市建設(shè)的供給過度，本質(zhì)上都是目前城鎮(zhèn)化融資機(jī)制市場(chǎng)化程度不足的反映，一個(gè)地區(qū)城市建設(shè)的融資可得性、融資成本，與其人口、產(chǎn)業(yè)集聚的內(nèi)生融資需求有一定脫節(jié)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下融資機(jī)制本應(yīng)具有的優(yōu)化資源配置功能沒有得到充分發(fā)揮。
三、市政債等是規(guī)范透明、約束力強(qiáng)的城鎮(zhèn)化融資機(jī)制
從國際經(jīng)驗(yàn)看，地方政府發(fā)債雖非唯一融資方式，但其公開性帶來的市場(chǎng)約束，償債來源和城鎮(zhèn)化紅利釋放（土地房產(chǎn)增值、使用者付費(fèi)和稅收增多）形成的互動(dòng)，以及對(duì)公共財(cái)政透明化、陽光化、健康化的推動(dòng)，早已被實(shí)踐廣泛證明。
市政債的廣泛應(yīng)用并非偶然。首先，市政債融資的借、用、還主體統(tǒng)一，并主要用城市公共服務(wù)改善帶來的財(cái)產(chǎn)稅（房地產(chǎn)稅）和使用者付費(fèi)償還，融資可得性、償債資金來源和償債激勵(lì)保持一致，地方政府自身就有動(dòng)力約束風(fēng)險(xiǎn)。其次，市政債期限通常較長，既能較好地滿足城鎮(zhèn)化建設(shè)的長期資金需求，也能在較長時(shí)間內(nèi)分?jǐn)傌?cái)務(wù)成本。相反，近年來我國地方政府性融資的債務(wù)期限遠(yuǎn)短于投資回收期，融資平臺(tái)在金融市場(chǎng)上不斷進(jìn)行“融資倒騰”，不僅加劇了自身風(fēng)險(xiǎn)，也推高了全社會(huì)融資成本和影子銀行膨脹。同時(shí)，市政債在二級(jí)市場(chǎng)交易的流動(dòng)性強(qiáng)于貸款，有利于降低風(fēng)險(xiǎn)和吸引更多長期資金參與城鎮(zhèn)化建設(shè)。
除了在融資效率和期限上具有優(yōu)勢(shì)外，市政債的最大好處，是金融市場(chǎng)公開發(fā)債帶來的市場(chǎng)約束。信息披露、信用評(píng)級(jí)、債券價(jià)格可以及時(shí)反映地方財(cái)力的穩(wěn)健狀況，而債券違約也會(huì)損害地方政府聲譽(yù)。這些市場(chǎng)信號(hào)都有助于激勵(lì)地方政府改善信用狀況降低融資成本。同時(shí)，允許地方發(fā)債的國家大都有較強(qiáng)的財(cái)政紀(jì)律約束，也有助于強(qiáng)化地方政府的財(cái)政責(zé)任和隔離風(fēng)險(xiǎn)。
正因?yàn)槭姓陲L(fēng)險(xiǎn)約束上具有相對(duì)優(yōu)勢(shì)，盡管其發(fā)展過程中有過一些波折，但總體而言，違約風(fēng)險(xiǎn)明顯低于公司債或銀行貸款。特別是，20世紀(jì)80-90年代以來，不少國家通過出臺(tái)一系列強(qiáng)化財(cái)政紀(jì)律和提高透明度的法案，清晰界定了市政債的償債主體、償債來源和違約處置責(zé)任，尤其是在制度設(shè)計(jì)上有效隔離了地方債風(fēng)險(xiǎn)向中央財(cái)政的傳遞，市政債違約率大幅下降。比如說，美國、日本等通常不超過1%。在這次國際金融危機(jī)中，市政債發(fā)行和價(jià)格所受到的沖擊也明顯小于一般公司債券甚至國債。
四、地方政府“陽光發(fā)債”能對(duì)推動(dòng)相關(guān)改革和提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量發(fā)揮重要作用
按照疏堵結(jié)合的改革思路，2014年通過的《深化財(cái)稅體制改革總體方案》和新的《中華人民共和國預(yù)算法》，都明確賦予了地方政府的發(fā)債權(quán)。盡管未來地方政府發(fā)債還有待完善制度和接受市場(chǎng)檢驗(yàn)，但法律上的突破對(duì)健全城鎮(zhèn)化融資機(jī)制的標(biāo)志性意義無庸置疑；同時(shí)以此為突破口，對(duì)推動(dòng)相關(guān)改革深化的意義也值得期待。
從與政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)聯(lián)性看，地方政府發(fā)債有助于強(qiáng)化當(dāng)?shù)匦庞脿顩r和融資可得性以及利率的內(nèi)在聯(lián)系，激勵(lì)地方政府改善金融生態(tài)環(huán)境和推動(dòng)信用體系建設(shè)；地方政府在發(fā)債、管理和償還過程中，還會(huì)涉及諸如財(cái)政紀(jì)律、人大、民意監(jiān)督等多重約束，有助于調(diào)動(dòng)各方面積極性參與公共項(xiàng)目治理，推動(dòng)國家治理體系現(xiàn)代化。
從與財(cái)稅改革的關(guān)聯(lián)性看，允許地方政府發(fā)債，其債務(wù)責(zé)任承擔(dān)必然涉及上、下級(jí)政府財(cái)政關(guān)系的厘清，對(duì)打破中央財(cái)政兜底風(fēng)險(xiǎn)的傳統(tǒng)，加快健全財(cái)力與事權(quán)相適應(yīng)的財(cái)稅體制以及提升財(cái)政透明度都不無裨益。同時(shí)，地方政府發(fā)債必然要求有一個(gè)穩(wěn)定可持續(xù)的收入來源，對(duì)深化分稅制改革、培育穩(wěn)定的地方稅收入、加快公共品價(jià)格改革也會(huì)起到推動(dòng)作用。
從與土地制度改革的關(guān)聯(lián)性看，地方政府發(fā)債所對(duì)應(yīng)的償債收入的穩(wěn)定性、可持續(xù)性要求，必然涉及城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中土地增值收益的獲取、分配和使用方式的改革；對(duì)落實(shí)十八屆三中全會(huì)提出的建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)、建立兼顧國家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制、完善土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級(jí)市場(chǎng)等舉措具有重要意義。
從與金融改革的關(guān)聯(lián)性看，我國作為一個(gè)大國經(jīng)濟(jì)體，地方發(fā)債不僅總量潛力大，而且不同地區(qū)的地方政府信用狀況差異較大，對(duì)健全金融市場(chǎng)信用分層的定價(jià)體系、滿足不同投資者需求能起到重要作用，是健全多層次資本市場(chǎng)的重要組成部分。
從與城鎮(zhèn)化質(zhì)量提升的關(guān)聯(lián)性看，地方政府陽光發(fā)債能否成功，歸根到底取決于一個(gè)地區(qū)人口、產(chǎn)業(yè)集聚規(guī)模帶來的土地增值紅利以及稅收、使用者付費(fèi)等未來收入。未來無論是滿足城鎮(zhèn)化建設(shè)的新增融資需求，還是化解存量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的緊迫性，都需要盡快擴(kuò)大地方政府發(fā)債規(guī)模和深化相關(guān)改革，并以此遏制粗放型城鎮(zhèn)化的盲目擴(kuò)張。
五、健全發(fā)債融資的風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制
市政債本身雖然具有自我約束債務(wù)膨脹的內(nèi)在機(jī)制，但無論是國際經(jīng)驗(yàn)，還是我國相關(guān)實(shí)踐都表明，市政債市場(chǎng)的健康發(fā)展離不開一個(gè)健全的風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制。
強(qiáng)化財(cái)政紀(jì)律約束。國際上允許地方政府發(fā)債的國家大都有程度不同的財(cái)政紀(jì)律約束。比如曾爆發(fā)債務(wù)危機(jī)的巴西、哥倫比亞等拉美國家，就通過立法明確規(guī)定地方政府債務(wù)上限，以及公共債務(wù)（包括或有債務(wù)）的口徑和報(bào)告、審計(jì)以及違規(guī)處置等制度。同時(shí)，地方政府發(fā)債須分離資本預(yù)算和經(jīng)常預(yù)算，防止因地方債出問題影響基本公共服務(wù)支出，倒逼中央政府兜底風(fēng)險(xiǎn)；債務(wù)預(yù)算也應(yīng)按期限連續(xù)滾動(dòng)編制，防止新官不理舊賬。
我國新預(yù)算法在賦予地方政府發(fā)債融資權(quán)利的同時(shí)，也從舉債主體、用途、規(guī)模、方式、監(jiān)督制約機(jī)制和法律責(zé)任等多方面，對(duì)地方政府發(fā)債作出了全面規(guī)范：一是限制主體，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的省級(jí)政府可以舉借債務(wù)；二是限制用途，舉借債務(wù)只能用于公益性資本支出，不能用于經(jīng)常性支出；三是限制規(guī)模，舉借規(guī)模由國務(wù)院報(bào)全國人大或者全國人大常委會(huì)批準(zhǔn)，省級(jí)政府在國務(wù)院下達(dá)的限額內(nèi)舉借的債務(wù)，列入本級(jí)預(yù)算調(diào)整方案，報(bào)本級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)；四是限制方式，舉借債務(wù)只能采取發(fā)行地方政府債券的方式，不能采取其他方式籌措；除法律另有規(guī)定外，不能為任何單位和個(gè)人債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保；五是控制風(fēng)險(xiǎn)，舉借債務(wù)應(yīng)當(dāng)有償還計(jì)劃和穩(wěn)定的償還資金來源。國務(wù)院建立了地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警機(jī)制、應(yīng)急處置機(jī)制以及責(zé)任追究制度等。這些制度從法律上解決了地方政府債務(wù)怎么借、怎么管、怎么還的問題，奠定了未來地方政府舉借債務(wù)以及城鎮(zhèn)化融資的制度框架。
從中長期看債券發(fā)行、使用、償還主體應(yīng)保持統(tǒng)一?？傮w看，新預(yù)算法對(duì)地方政府債務(wù)管理的相關(guān)規(guī)定，是與我國現(xiàn)階段發(fā)展?fàn)顩r、體制背景和金融市場(chǎng)成熟程度相對(duì)應(yīng)的制度安排，有助于防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。但從中長期看，債券發(fā)行、使用和償還主體的統(tǒng)一，是金融市場(chǎng)內(nèi)生約束機(jī)制發(fā)揮作用的前提。目前實(shí)踐中無論是地方政府通過平臺(tái)公司融資，還是地方債由中央代發(fā)以及省級(jí)政府自借自還試點(diǎn)，債務(wù)主體和資金使用主體都存在不同程度的脫節(jié)，實(shí)際都隱含著政府對(duì)企業(yè)、上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府不同程度的信用背書，由此帶來的償債責(zé)任不清和債務(wù)缺乏約束等問題不同程度存在，不利于金融市場(chǎng)準(zhǔn)確評(píng)估債務(wù)主體和債務(wù)信用。從國際經(jīng)驗(yàn)看，地方債的發(fā)行主體，主要還是作為資金最終使用者的市政當(dāng)局——市、縣、郡政府。從建立權(quán)責(zé)清晰、激勵(lì)相容的內(nèi)生風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制出發(fā)，應(yīng)擴(kuò)大市級(jí)政府直接發(fā)債試點(diǎn)，對(duì)確需由上級(jí)政府代發(fā)的，也應(yīng)明確資金使用主體的償債責(zé)任，真正做到自用自發(fā)自還。
健全債務(wù)償還的正向激勵(lì)機(jī)制。債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)約束既要強(qiáng)化財(cái)政紀(jì)律等責(zé)任機(jī)制，也要有正向激勵(lì)。未來可探索將地方政府政績考核、自主發(fā)債規(guī)模、地方稅擴(kuò)權(quán)等與債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)掛鉤，正向激勵(lì)地方政府強(qiáng)化信用意識(shí)、改善地方金融生態(tài)。
強(qiáng)化金融市場(chǎng)約束。從近年來市場(chǎng)實(shí)踐看，城投債等市場(chǎng)化程度較高的債券，其風(fēng)險(xiǎn)和利率變化對(duì)發(fā)行人和投資者的影響正逐漸增強(qiáng)。應(yīng)加快健全地方政府資產(chǎn)負(fù)債表制度，強(qiáng)化發(fā)債主體信息披露，使各種債務(wù)可見、可控。加快發(fā)展多層次資本市場(chǎng)，吸引養(yǎng)老基金、保險(xiǎn)公司、主權(quán)財(cái)富基金等長期投資者入市；借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，通過稅收優(yōu)惠等措施，鼓勵(lì)當(dāng)?shù)鼐用裢顿Y本地市政債，發(fā)揮投資者約束作用和拓寬居民財(cái)產(chǎn)性收入渠道；積極探索投資人付費(fèi)評(píng)級(jí)和投資者分級(jí)制度，打破剛性兌付，強(qiáng)化投資者風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)意識(shí)。
積極穩(wěn)妥地推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，涉及多方面的改革和創(chuàng)新。其中，一個(gè)健全的市場(chǎng)化融資機(jī)制，不僅有助于防范化解財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)，更能以融資機(jī)制轉(zhuǎn)型帶動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展方式轉(zhuǎn)型，對(duì)提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量能夠發(fā)揮重要作用。正是基于這一認(rèn)識(shí)，中國人民銀行研究機(jī)構(gòu)承擔(dān)了中國金融四十人論壇內(nèi)部課題，著重從融資視角對(duì)新型城鎮(zhèn)化問題做了較為系統(tǒng)的研究梳理，書中既有對(duì)城鎮(zhèn)化融資基本原理的探討，也不乏對(duì)相關(guān)國際經(jīng)驗(yàn)和中國實(shí)踐的分析、建議。相信本書的出版，能夠?yàn)橄嚓P(guān)部門、機(jī)構(gòu)和廣大讀者探討新型城鎮(zhèn)化及融資問題提供一些有益幫助。
中國人民銀行副行長 潘功勝
2015年3月
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