地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解與新型城市化融資
魏加寧等 著
機(jī)械工業(yè)出版社 2014年10月出版
本書作者：
魏加寧，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，享受政府特殊津貼待遇，兼職教授，博導(dǎo)。中國(guó)金融四十人論壇成員。曾任孫尚清秘書、吳敬璉助手。現(xiàn)任國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟(jì)研究部巡視員、副部長(zhǎng)、研究員。
相關(guān)研究：
2003年，承擔(dān)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟(jì)研究部與日本財(cái)務(wù)省綜合政策研究所共同研究項(xiàng)目“地方債問題研究”。
2009年，參與國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心技經(jīng)部的《地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資問題研究》，并負(fù)責(zé)其中的“地方政府融資平臺(tái)研究”子課題。
2010~2012年，承擔(dān)《地方政府融資平臺(tái)問題研究》（國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心招標(biāo)課題）、《日本地方政府融資平臺(tái)研究》（中國(guó)金融四十人論壇內(nèi)部課題）、《國(guó)外地方政府融資的理論與實(shí)踐》（國(guó)家自然科學(xué)基金管理學(xué)部應(yīng)急項(xiàng)目子課題）。
2013~2014年，承擔(dān)《城市化融資方式研究》（亞洲開發(fā)銀行技術(shù)援助項(xiàng)目），《地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解與新型城市化融資》（中國(guó)金融四十人論壇內(nèi)部課題）。
內(nèi)容簡(jiǎn)介：
隨著我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的不斷暴露和相關(guān)研究的不斷深入，目前已經(jīng)有越來越多的政府官員和專家學(xué)者開始重視我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題。國(guó)家審計(jì)署分別于2011年和2013年兩次對(duì)我國(guó)地方政府性債務(wù)做出全面審計(jì)。2014年8月31日全國(guó)人大審議通過的《預(yù)算法（修正案）》已經(jīng)允許地方政府依法適度舉債，但要建立地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和應(yīng)急處置機(jī)制。
本書是在十多年來有關(guān)地方政府債務(wù)和城市化融資的多個(gè)課題研究的基礎(chǔ)上形成的最新研究成果，較為系統(tǒng)地對(duì)我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了總量分析、結(jié)構(gòu)分析和成因分析，并提出了“系統(tǒng)重要性地方政府債務(wù)”的概念；在深入研究地方政府債務(wù)危機(jī)應(yīng)對(duì)的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)之后，提出了關(guān)于化解我國(guó)地方政府存量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的政策建議。針對(duì)如何防范地方政府新增債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，書中還提出了發(fā)展城市化融資的三種可持續(xù)方式。
本書目錄
序
前言
第一部分 我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的分析與評(píng)估
第一章 我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的總量分析
第二章 我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的結(jié)構(gòu)分析
第三章 我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的相關(guān)分析
第四章 關(guān)于系統(tǒng)重要性地方政府債務(wù)
第二部分 存量債務(wù)：化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的案例與對(duì)策
第一章 案例（一）日本夕張市的財(cái)政重建
第二章 案例（二）希臘債務(wù)危機(jī)的救助方式
第三章 案例（三）美國(guó)紐約市債務(wù)危機(jī)的應(yīng)對(duì)措施
第四章 案例（四）美國(guó)加州橙縣的財(cái)政破產(chǎn)
第五章 案例（五）美國(guó)底特律市的債務(wù)危機(jī)
第六章 地方政府債務(wù)危機(jī)應(yīng)對(duì)的國(guó)際比較
第七章 關(guān)于化解我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的政策建議
第三部分 新增債務(wù)：創(chuàng)新城市化融資方式
第一章 城市化融資方式之一：地方政府債券
第二章 城市化融資方式之二：政策性銀行貸款
第三章 城市化融資方式之三：公私合作伙伴關(guān)系（PPP）
附錄A 以往有關(guān)我國(guó)地方政府債務(wù)的研究成果匯編
第一章 2003年“地方債務(wù)問題小型國(guó)際研討會(huì)”會(huì)議綜述
第二章 2003年《對(duì)日本地方債制度的考察報(bào)告》
第三章 2005年《關(guān)于中國(guó)地方債務(wù)問題的初步分析及對(duì)策思考》研究報(bào)告
第四章 2009年《國(guó)外地方政府債務(wù)融資制度綜述》研究報(bào)告
第五章 2009年《美國(guó)的地方債制度》研究報(bào)告
第六章 2009年《日本的地方債制度》研究報(bào)告
第七章 2009年《西歐發(fā)達(dá)國(guó)家地方政府的債務(wù)融資》研究報(bào)告
第八章 2009年《中東歐轉(zhuǎn)軌國(guó)家地方政府的債務(wù)融資》研究報(bào)告
第九章 2009年《新興工業(yè)國(guó)家地方政府的債務(wù)融資》研究報(bào)告
第十章 2009年對(duì)地方政府債務(wù)平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)問題的早期預(yù)警
第十一章 2010年《地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資問題》研究報(bào)告
第十二章 2010年《地方政府投融資平臺(tái)健康發(fā)展與風(fēng)險(xiǎn)防范》研究報(bào)告
第十三章 2010年《對(duì)日本“地方政府平臺(tái)”的考察報(bào)告》
第十四章 2010年“地方政府融資與風(fēng)險(xiǎn)管理——國(guó)際經(jīng)驗(yàn)研討會(huì)”會(huì)議綜述
第十五章 2012年“中國(guó)地方政府債券項(xiàng)目可持續(xù)發(fā)展國(guó)際研討會(huì)”會(huì)議綜述
第十六章 2014年《有關(guān)化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)政策建議》研究報(bào)告
第十七章 2014年“中國(guó)城鎮(zhèn)化融資問題高層國(guó)際研討會(huì)”會(huì)議綜述
第十八章 2014年“只有允許地方政府自主發(fā)債，才能強(qiáng)化市場(chǎng)約束”
參考文獻(xiàn)
后記
中國(guó)金融四十人論壇簡(jiǎn)介
中國(guó)金融四十人論壇組織架構(gòu)與成員名單（2014年）
序言
改革開放30多年來，中國(guó)取得了了不起的成績(jī)，是唯一沒有發(fā)生嚴(yán)重系統(tǒng)性金融危機(jī)的新興大國(guó)。展望未來，我們?nèi)匀痪哂邢喈?dāng)大的發(fā)展?jié)摿?。?dāng)然，居安思危，不能因?yàn)閾碛杏欣麠l件，就不高度重視可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)。國(guó)內(nèi)學(xué)界和國(guó)外一些關(guān)心中國(guó)的人，普遍認(rèn)為房地產(chǎn)和地方政府債務(wù)是引爆中國(guó)金融危機(jī)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。這兩個(gè)領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)之所以會(huì)引發(fā)大的金融經(jīng)濟(jì)危機(jī)，主要與金融體系有關(guān)。目前，大部分的房地產(chǎn)企業(yè)和地方政府是通過銀行或影子銀行融資的，如果它們到期不能還本付息，就會(huì)造成一些金融系統(tǒng)的問題。特別是不論房地產(chǎn)還是地方債務(wù)，即使項(xiàng)目本身長(zhǎng)期看好，由于其基本的形式都是短債長(zhǎng)投，期限的不配套會(huì)增加誘發(fā)危機(jī)的可能性。
當(dāng)然，這些都屬于國(guó)內(nèi)的債務(wù)，類似日本、美國(guó)的地方政府債務(wù)，也主要是內(nèi)債。而國(guó)外真正變成系統(tǒng)危機(jī)的東亞金融危機(jī)、拉美危機(jī)、墨西哥危機(jī)以及現(xiàn)在的南歐危機(jī)，基本上都屬于外債。所以我們對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)要高度重視，但也不需要危言聳聽。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟(jì)研究部魏加寧研究員在中國(guó)金融四十人論壇內(nèi)部課題“地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解與新型城市化融資研究”中對(duì)我國(guó)地方政府債務(wù)的現(xiàn)狀進(jìn)行了系統(tǒng)全面的剖析，對(duì)如何解決新增地方政府債務(wù)存在的期限不配套問題也提出了比較好的設(shè)想，同時(shí)也介紹了外國(guó)地方政府處理債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的經(jīng)驗(yàn)，這些都對(duì)思考解決我國(guó)的地方債務(wù)問題很有參考價(jià)值。
魏加寧自2003年起即開始關(guān)注我國(guó)地方財(cái)稅體制的缺陷及其中潛在的財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)，近五年間，更是每年持續(xù)進(jìn)行相關(guān)課題的研究，是地方財(cái)政問題的資深專家。本書的附錄部分將他在地方政府債務(wù)方面10余年的成果做了總結(jié)，可謂“十年磨一劍”。
城市化融資使地方政府未來面臨新的債務(wù)壓力，如何利用透明、規(guī)范、多元化的融資方式防范地方政府新增債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也是本書的重點(diǎn)研究?jī)?nèi)容。在本輪《預(yù)算法》的修訂過程中，“要不要給地方政府舉債權(quán)”以及“將舉債權(quán)下放到哪一層級(jí)”都是焦點(diǎn)問題。對(duì)此，本書也做了深入分析并提出了自己的觀點(diǎn)。雖然本書出版時(shí)《預(yù)算法》修訂已經(jīng)塵埃落定，有的建議已成法，但這并不妨礙加寧的建議在未來的實(shí)踐中得到檢驗(yàn)。
本書既可以作為地方債研究者的參考書，也可以作為研習(xí)此問題的教科書，且具有一定的歷史價(jià)值。愿讀者從此書的閱讀中有所收獲，愿加寧沿著這一問題繼續(xù)深入研究。
林毅夫
2014年9月22日
前言
我們最早研究地方政府債務(wù)問題是在2003年。當(dāng)年9月，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟(jì)研究部與大連市政府經(jīng)濟(jì)研究中心、日本財(cái)務(wù)省綜合政策研究所在大連市共同舉辦了“地方債務(wù)問題”小型國(guó)際研討會(huì)，并撰寫了會(huì)議紀(jì)要《全面清理 綜合整治 盡快化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)》。11月，我們赴日本考察，走訪了日本財(cái)務(wù)省（相當(dāng)于財(cái)政部）、總務(wù)?。▽ｉT負(fù)責(zé)地方財(cái)政的部委）等政府相關(guān)部門，并與日本R&I信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)以及學(xué)習(xí)院大學(xué)的著名專家學(xué)者進(jìn)行了座談，此外還先后到東京都、沖繩縣、京都府丹波町等地進(jìn)行了實(shí)地考察，對(duì)日本的地方債發(fā)行、債務(wù)管理、存在問題以及改革方向等進(jìn)行了較為全面的了解，撰寫了《對(duì)日本地方債制度的考察報(bào)告》。同年，借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合我們的調(diào)研，撰寫了報(bào)告《有關(guān)中國(guó)地方政府債務(wù)問題的初步分析及對(duì)策思考》。
2008年國(guó)際金融危機(jī)以后，中國(guó)政府推出了4萬億元投資計(jì)劃和10萬億元天量信貸。在此背景下，自2009年5月開始，我們就地方政府融資平臺(tái)問題進(jìn)行深入調(diào)研，先后走訪了3個(gè)省級(jí)單位、5個(gè)地級(jí)市、5個(gè)縣級(jí)市和區(qū)、縣以及2個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，分別與當(dāng)?shù)氐恼度谫Y平臺(tái)、政府有關(guān)部門、各類銀行（包括政策性銀行、國(guó)有商業(yè)銀行、股份制銀行、地方商業(yè)銀行等），以及人民銀行和銀監(jiān)會(huì)的分支機(jī)構(gòu)等進(jìn)行了數(shù)十場(chǎng)座談，從中發(fā)現(xiàn)地方政府債務(wù)平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)問題并較早進(jìn)行了預(yù)警，最終撰寫了研究報(bào)告《地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資問題研究》和《關(guān)于地方政府投融資平臺(tái)的若干思考》。
2010年3月，在“中國(guó)金融四十人論壇”的課題支持與“日中產(chǎn)學(xué)官交流機(jī)構(gòu)”的大力協(xié)助下，我們對(duì)日本進(jìn)行了實(shí)地考察，分別走訪了日本財(cái)務(wù)省、總務(wù)省、日本銀行（中央銀行）、地方公共團(tuán)體金融機(jī)構(gòu)（專門為地方政府提供貸款的政策性開發(fā)銀行）、瑞穗銀行（大型商業(yè)銀行之一）以及神奈川縣政府（=省政府）、神奈川縣地方公營(yíng)企業(yè)、神奈川縣住宅供給公社等部門和機(jī)構(gòu)，對(duì)日本的“地方政府平臺(tái)”做了初步的了解，撰寫了考察報(bào)告《對(duì)日本“地方政府平臺(tái)”的考察》。同年11月，與亞洲開發(fā)銀行在北京聯(lián)合召開“地方政府融資與風(fēng)險(xiǎn)管理——國(guó)際經(jīng)驗(yàn)研討會(huì)”，形成了《地方政府投融資平臺(tái)健康發(fā)展與風(fēng)險(xiǎn)防范》等研究報(bào)告。
2011年和2012年，我們又與KPMG（畢馬威咨詢公司）合作，在北京聯(lián)合召開“中國(guó)財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)防范研討會(huì)”和“中國(guó)地方政府債券項(xiàng)目可持續(xù)發(fā)展國(guó)際研討會(huì)”，再次呼吁允許地方政府自行發(fā)債，推進(jìn)財(cái)稅體制改革，并就地方政府自行發(fā)債的制度建設(shè)提出政策建議。
2014年伊始，我們承擔(dān)了中國(guó)金融四十人論壇內(nèi)部課題“地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解與新型城市化融資研究”。2014年5月10～11日，經(jīng)過一年多的努力和磋商，由國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟(jì)研究部和亞洲開發(fā)銀行聯(lián)合舉辦、國(guó)家自然科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“城市化”課題組大力支持的“中國(guó)城鎮(zhèn)化融資問題高層國(guó)際研討會(huì)”在京召開，全面探討規(guī)范的可持續(xù)的城鎮(zhèn)化融資機(jī)制。
這些調(diào)研和研究報(bào)告所闡述的一些問題，實(shí)際上早在2003年的研究報(bào)告中就已經(jīng)提出。當(dāng)時(shí)我們?cè)趫?bào)告中就曾指出，隱性債務(wù)實(shí)際上比顯性債務(wù)更加危險(xiǎn)，也更加難以監(jiān)管和控制，從某種意義上講，目前中國(guó)地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)實(shí)際上已經(jīng)成為威脅中國(guó)經(jīng)濟(jì)安全與社會(huì)穩(wěn)定的頭號(hào)“隱性殺手”，必須引起高度重視。并且提出，越早解決地方政府債務(wù)問題，越主動(dòng)、越有利。令人遺憾的是，我們所提出的這些問題和政策建議并未引起足夠重視，這是導(dǎo)致地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)越演越烈的重要原因之一。令人欣慰的是，隨著地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的不斷暴露和相關(guān)研究的不斷深入，目前已經(jīng)有越來越多的政府官員和專家學(xué)者開始重視我國(guó)地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)，國(guó)家審計(jì)署也分別于2011年和2013年兩次對(duì)地方政府性債務(wù)做出全面審計(jì)，公布了政府性債務(wù)規(guī)模及結(jié)構(gòu)的權(quán)威數(shù)據(jù)。除此之外，近年來財(cái)政部、人民銀行、銀監(jiān)會(huì)也曾各自分別進(jìn)行過統(tǒng)計(jì)摸底，盡管結(jié)果有所不同。
當(dāng)前的主流意見認(rèn)為，目前我國(guó)政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控，相對(duì)于國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家和若干警戒線標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)以負(fù)債率（債務(wù)余額/GDP）衡量的地方政府性債務(wù)總量風(fēng)險(xiǎn)尚處于可控范圍之內(nèi)。但是，我們的研究表明，與國(guó)外處于類似發(fā)展水平的歷史階段相比較，我國(guó)目前的地方政府負(fù)債率相對(duì)較高，而且部分地區(qū)的債務(wù)率（債務(wù)余額/綜合財(cái)力）存在一定的風(fēng)險(xiǎn)。
更為重要的是，我國(guó)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)主要來源于一系列結(jié)構(gòu)性問題：從淺層次看，一方面，1994年版的《預(yù)算法》不允許地方政府發(fā)行地方債，而地方政府在城市化發(fā)展的壓力下，不得不通過各種所謂的“金融創(chuàng)新”大舉借債，導(dǎo)致地方政府實(shí)際債務(wù)快速膨脹；另一方面，我國(guó)國(guó)有商業(yè)銀行缺乏有效的約束機(jī)制，各級(jí)政府通過對(duì)商業(yè)銀行持股控股，控制商業(yè)銀行的高管任免，命令商業(yè)銀行將貸款貸給政府項(xiàng)目，導(dǎo)致嚴(yán)重的關(guān)聯(lián)交易。從深層次看，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的根本原因還在于我國(guó)的中央與地方關(guān)系不順，地方政府的事權(quán)與財(cái)力不匹配以及地方政府缺乏主體稅源，中央的轉(zhuǎn)移支付透明度不高，在體制設(shè)計(jì)上中央與地方關(guān)系得不到及時(shí)調(diào)整。
從目前來看，至少有三種情景可能會(huì)引爆地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。一種可能是，一旦宏觀經(jīng)濟(jì)增速放緩，計(jì)算負(fù)債率指標(biāo)的分母相對(duì)縮小而分子相對(duì)增大，則負(fù)債率指標(biāo)很可能超過警戒線。另一種可能是，一旦因物價(jià)波動(dòng)、資金緊張或美國(guó)退出量化寬松政策等原因?qū)е聦?shí)際利率水平上升，就有可能在一些高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)出現(xiàn)債務(wù)違約。還有一種可能是，由于地方政府債務(wù)的主要還款來源依賴于土地財(cái)政，一旦房地產(chǎn)泡沫破裂，就會(huì)導(dǎo)致土地出讓金大幅減少，從而使過度依賴土地財(cái)政還款付息的地方政府債務(wù)出現(xiàn)違約。如果得不到及時(shí)化解，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)將演化為真實(shí)的地方政府債務(wù)危機(jī)，從而對(duì)財(cái)政的可持續(xù)性、金融的安全性乃至整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定性造成極大的負(fù)面影響。因此，盡早研究和制訂化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的具體方案有著重要的現(xiàn)實(shí)緊迫意義。
對(duì)于允許地方政府自主發(fā)債問題，有些同志一直心存疑慮，主要是擔(dān)心放開地方政府自主發(fā)債后，債務(wù)規(guī)模有可能會(huì)失控。而我們認(rèn)為，存量債務(wù)的現(xiàn)狀表明，光靠“堵”是堵不住的，因?yàn)榈胤秸闹С鲐?zé)任和資金缺口客觀存在。只有“開前門、堵后門、修圍墻”，疏堵結(jié)合，才能有效管理和防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。另外，認(rèn)為地方政府債務(wù)會(huì)無序失控的觀點(diǎn)，其實(shí)質(zhì)是不信任資本市場(chǎng)，把投資者當(dāng)作“傻子”，以為地方政府什么都不用做就能把債券發(fā)行出去。實(shí)際上，地方政府只有改革預(yù)算管理，增加財(cái)政透明度，接受中介機(jī)構(gòu)的信用評(píng)級(jí)，才有可能獲得投資者的認(rèn)可。從這個(gè)意義上說，賦予地方政府自主發(fā)債的權(quán)利恰恰是推動(dòng)預(yù)算管理體制改革的有效抓手。
在本書中，我們還先后介紹了日本北海道夕張市、歐元區(qū)希臘、美國(guó)紐約市（1975年）、加州橙縣（1995年）、底特律市（2014年）等五個(gè)（準(zhǔn)）地方政府債務(wù)危機(jī)的形成原因和處理經(jīng)驗(yàn)。在此基礎(chǔ)上，本書總結(jié)出處理地方政府債務(wù)危機(jī)的三種處置方式。不同的處理模式背后有著自身的邏輯關(guān)系。對(duì)于具有系統(tǒng)重要性的地方政府債務(wù)危機(jī)通常會(huì)采取救助的方式，比如紐約市是美國(guó)最大的經(jīng)濟(jì)中心，又比如希臘主權(quán)債務(wù)危機(jī)威脅歐元區(qū)的穩(wěn)定。而對(duì)于影響相對(duì)較小的地方政府債務(wù)危機(jī)，則通常會(huì)采取任其“破產(chǎn)”的措施。值得注意的是，上級(jí)政府或國(guó)際組織的救助并非是無條件的，通常是以財(cái)政救助為條件倒逼處于危機(jī)中的（準(zhǔn)）地方政府進(jìn)行財(cái)政金融和經(jīng)濟(jì)改革。借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，本書提出了化解地方政府存量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的近期、中期、長(zhǎng)期對(duì)策（參見第二部分第七章）。
值得強(qiáng)調(diào)的是，我國(guó)現(xiàn)在正處于城市化快速發(fā)展時(shí)期，自從新一屆政府提出新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略以來，地方政府的融資壓力事實(shí)上比以前更大了，但是地方政府現(xiàn)有的融資方式，如融資平臺(tái)加商業(yè)銀行貸款、城投債、土地財(cái)政等均存在諸多問題，顯然難以為繼。因此，本書還討論了新增債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)防范途徑，即創(chuàng)新城市化融資方式。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，地方政府債券、政策性銀行貸款、公私合作伙伴關(guān)系（PPP）是可持續(xù)城市化融資的三種主要方式。
不可否認(rèn)，目前政府官員、專家學(xué)者、新聞媒體等關(guān)于地方政府債務(wù)問題在許多方面尚存爭(zhēng)論。歸納起來，主要有以下幾個(gè)方面：
第一，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)究竟是個(gè)體風(fēng)險(xiǎn)還是系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)？我們根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)影響的程度，提出“系統(tǒng)重要性地方政府債務(wù)”的概念，建議將地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分為三類：第一類，債務(wù)指標(biāo)已經(jīng)超過警戒線，但尚未發(fā)生債務(wù)危機(jī)；第二類，已經(jīng)爆發(fā)債務(wù)危機(jī)，但不具備系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)；第三類，債務(wù)危機(jī)已經(jīng)十分嚴(yán)重，并有可能引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)于不同類型的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)采取不同的應(yīng)對(duì)措施。
第二，地方政府債務(wù)問題的本質(zhì)究竟是財(cái)政問題還是金融問題？我們認(rèn)為，我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的形成，既有財(cái)政方面的原因，也有金融方面的原因，財(cái)政與金融，你中有我，我中有你；若財(cái)政方面片面強(qiáng)調(diào)是或有負(fù)債，則有可能引發(fā)金融危機(jī)；若金融方面過度強(qiáng)調(diào)有地方政府擔(dān)保，則有可能引發(fā)財(cái)政危機(jī)，并且，二者之間存在著交叉?zhèn)魅镜目赡苄裕虼?，不能?jiǎn)單地將地方政府債務(wù)問題單純歸咎于財(cái)政問題或金融問題。
第三，地方政府是否應(yīng)該進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施超前投資？我們認(rèn)為最重要的一點(diǎn)是投資由誰來決定？是由政府決定，還是由市場(chǎng)決定？我們一直主張讓地方政府自主發(fā)債，市場(chǎng)說了算。市場(chǎng)會(huì)判斷該不該修建、有沒有效益。萬一判斷錯(cuò)誤，投資者也應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任、承擔(dān)部分風(fēng)險(xiǎn)，從而達(dá)到分散風(fēng)險(xiǎn)的目的。
第四，從政府層級(jí)來看，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)主要集中在省級(jí)政府還是市級(jí)政府？有專家認(rèn)為，如果以加上或有負(fù)債后的全口徑債務(wù)計(jì)算，則風(fēng)險(xiǎn)最大的是省級(jí)政府。但是我們通過分析負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)中，全國(guó)各省政府層級(jí)債務(wù)占比后得出的結(jié)論是，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)主要集中在市級(jí)政府，只不過對(duì)中央政府而言，省級(jí)政府的風(fēng)險(xiǎn)更加直接。
第五，發(fā)債層級(jí)究竟應(yīng)下放至省級(jí)政府還是市級(jí)政府？2014年8月31日審議通過的《預(yù)算法（修正案）》規(guī)定：“經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市……在國(guó)務(wù)院確立的限額內(nèi)，通過發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措”。即發(fā)債層級(jí)將限制在省一級(jí)政府。但是，我們認(rèn)為，地方政府存量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)主要在市級(jí)政府，未來城市化新增的融資壓力也主要在市級(jí)政府。新一屆政府強(qiáng)調(diào)依法治國(guó)，改革也要在法律框架內(nèi)進(jìn)行，《預(yù)算法》一經(jīng)修訂后，至少十年內(nèi)無法再次修改，因此應(yīng)具有一定的超前性。所以，不論短期是否允許市級(jí)地方政府自主發(fā)行債券，都有必要為此留一個(gè)政策的口子。否則，未來很有可能出現(xiàn)法律跟不上形勢(shì)變化的需要。
第六，現(xiàn)行地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)是否成功？有專家質(zhì)疑地方政府債券的實(shí)際約束力，比如，目前所有自發(fā)自還的地方債利率均與國(guó)債利率看齊，甚至出現(xiàn)“倒掛”，市場(chǎng)化定價(jià)似乎處于失靈狀態(tài)；地方債信用評(píng)級(jí)也沒有充分體現(xiàn)地區(qū)差異，不同地區(qū)的風(fēng)險(xiǎn)差別也未能體現(xiàn)。我們認(rèn)為，對(duì)于發(fā)行地方政府債券過程中出現(xiàn)的新問題，大多屬于“成長(zhǎng)的煩惱”，今后將隨著市場(chǎng)的演進(jìn)和成熟會(huì)逐步得到解決。
例如，關(guān)于地方政府債券定價(jià)失靈問題，其真實(shí)原因是，一方面，在中央政府嚴(yán)格控制試點(diǎn)地區(qū)地方發(fā)債限額的情況下，債券的供給有限；另一方面，國(guó)有銀行關(guān)聯(lián)交易的“傻子行為”導(dǎo)致對(duì)地方債券的需求無限膨脹，從而導(dǎo)致價(jià)格扭曲。而信用評(píng)級(jí)制度則應(yīng)由目前的賣方付費(fèi)機(jī)制改為買方付費(fèi)或第三方付費(fèi)機(jī)制。面對(duì)這些問題，不應(yīng)該是停下來或者倒退，而是要進(jìn)一步改革。
此書是在十多年來有關(guān)地方政府債務(wù)和城市化融資的多個(gè)課題研究的基礎(chǔ)上形成的最新研究成果。本書共分為四個(gè)部分，第一部分是我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的分析與評(píng)估，對(duì)我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了總量分析、結(jié)構(gòu)分析和相關(guān)分析，并提出了“系統(tǒng)重要性地方政府債務(wù)”的概念。第二部分是化解存量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的案例分析與對(duì)策選擇，分別介紹了日本北海道夕張市、歐元區(qū)希臘、美國(guó)紐約市（1975年）、加州橙縣（1995年）、底特律市（2014年）等五個(gè)（準(zhǔn)）地方政府債務(wù)危機(jī)的形成原因和處理經(jīng)驗(yàn)，并提出了化解我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的政策建議。第三部分是防范新增債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策選擇，提出發(fā)展可持續(xù)城市化融資的三種方式——地方政府債券、政策性銀行貸款和公私合作伙伴關(guān)系（PPP）。附錄A是我們以往有關(guān)我國(guó)地方政府債務(wù)與城市化融資的大部分研究成果。由于地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)具有形成原因復(fù)雜、道德風(fēng)險(xiǎn)巨大、解決難度極大等顯著特征，因此盡管我們的研究歷時(shí)十年之久，但仍難免掛一漏萬。我們?cè)朐凇额A(yù)算法（修正案）》通過審議之前將本書出版，但由于種種原因未能實(shí)現(xiàn)。鑒于《預(yù)算法（修正案）》已通過審議，本書也可以作為之前有關(guān)地方政府債務(wù)討論的一個(gè)總結(jié)。本書如能引起新一屆政府和廣大民眾的關(guān)注，我們將不勝榮幸！
后記
從2003年我們開始研究地方政府債務(wù)問題算起至今已經(jīng)十年有余，當(dāng)年提出的一些問題和政策建議至今仍未過時(shí)。
隨著國(guó)家審計(jì)署2013年對(duì)地方政府債務(wù)情況再次進(jìn)行全面摸底并在年底將審計(jì)結(jié)果予以公布，之后社會(huì)各界對(duì)于地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)注達(dá)到了一個(gè)新的高度。鑒于龐大的債務(wù)規(guī)模和并不有力的約束機(jī)制，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)始終是政策制定者和市場(chǎng)投資者雙方最為關(guān)心的大問題。同時(shí)，新型城鎮(zhèn)化勢(shì)必給承擔(dān)主要相關(guān)支出責(zé)任的地方政府帶來新的融資壓力。2014年，我們承擔(dān)了中國(guó)金融四十人論壇內(nèi)部課題“地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解與新型城市化融資研究”，啟動(dòng)了對(duì)相關(guān)問題的最新研究。
這里，我們首先需要感謝的，是辛勤參與本課題研究的課題組成員。他們是全國(guó)社保基金理事會(huì)李娜，中國(guó)人民銀行金融研究所唐滔，中國(guó)銀監(jiān)會(huì)政策研究局朱太輝，西南財(cái)經(jīng)大學(xué)博士生楊坤，中國(guó)人民大學(xué)博士生趙偉欣。在本書中，第一部分主要由魏加寧、楊坤負(fù)責(zé)；第二部分主要由魏加寧、李娜、唐滔、楊坤、趙偉欣負(fù)責(zé)，古珂對(duì)日本夕張市的財(cái)政重建和紐約市案例部分亦有貢獻(xiàn)；第三部分主要依據(jù)2010年國(guó)家自然科學(xué)基金和2011 年國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心的課題成果，由魏加寧、朱太輝、唐滔、趙偉欣整理而成。附錄A 由趙偉欣根據(jù)歷年研究成果整理匯總。
北京科技大學(xué)易葭苒、李小前為本研究做了大量組織協(xié)調(diào)工作。
在案例研究方面，我們要感謝國(guó)家自然科學(xué)基金《城市化》項(xiàng)目課題負(fù)責(zé)人李善同研究員不辭辛勞與我們一起赴日本北海道夕張市進(jìn)行考察；國(guó)際貨幣基金組織的專家為希臘案例提供了許多寶貴資料和意見；洛陽(yáng)理工學(xué)院古珂承擔(dān)了許多日文資料的翻譯工作。此外，KPMG （畢馬威咨詢公司）也曾給我們提供了大量關(guān)于美國(guó)市政債券的相關(guān)資料。
在2014年與亞洲開發(fā)銀行聯(lián)合召開的新型城鎮(zhèn)化融資研討會(huì)上，劉世錦、李善同、孟春、張承惠、何宇鵬、王全斌、徐林、宋立、郎福寬、賈康、孫潔、周學(xué)東、紀(jì)敏、劉勇、高培勇、劉錫良、梁維和、Andrew Smith 、劉琍琍、吉野直行、緒方俊則等多位領(lǐng)導(dǎo)和國(guó)內(nèi)外專家提供了許多寶貴的意見。
在中國(guó)金融四十人論壇內(nèi)部課題中期評(píng)審會(huì)上，林毅夫、閻慶民兩位評(píng)審專家對(duì)本報(bào)告提出了寶貴的修改意見，此外，李伏安、王君、劉勇、李麟、毛軍華等專家學(xué)者也提供了許多的修改建議，從而為我們最終成書提供了不可多得的指導(dǎo)意見。
需要說明的是，本書是在十多年來有關(guān)地方政府債務(wù)和城市化融資的多個(gè)課題研究的基礎(chǔ)上形成的最新的研究成果。除2010年、2014年承擔(dān)的中國(guó)金融四十人論壇內(nèi)部課題之外，以往的研究主要包括：2003年國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟(jì)研究部與日本財(cái)務(wù)省財(cái)務(wù)綜合政策研究所“地方債務(wù)問題”研究項(xiàng)目，課題組成員有魏加寧、王全斌、李建偉、張永生、喻桂華、王彤。2009年技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究部“地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資問題研究”子課題，課題組主要成員有魏加寧、張永生、喻桂華、李娜、孫彬、唐滔、劉爽、崔柳等。2010年宏觀經(jīng)濟(jì)研究部“地方政府投融資平臺(tái)健康發(fā)展與風(fēng)險(xiǎn)防范”課題，課題組成員有魏加寧、張承惠、張文魁、倪紅日、張永生、王彤、魏慧等。2010年我們承擔(dān)了國(guó)家自然科學(xué)基金應(yīng)急項(xiàng)目之一“國(guó)外地方政府融資模式理論和國(guó)際經(jīng)驗(yàn)”，課題組成員徐林、霍學(xué)文、徐曉波、張永生、倪紅日、張文魁、張承惠、魏加寧、瞿強(qiáng)、張興隆、朱愛萍、唐滔、孫彬、孫磊、朱太輝、宋超、魏慧。2011年，我們又承擔(dān)了國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心 “地方政府融資渠道和風(fēng)險(xiǎn)防范—以地方債為中心”課題，課題組成員有魏加寧、魏星、李娜、唐滔、孫彬、崔柳、寧?kù)o、孫磊、朱太輝、格桑措姆、趙偉欣。此外，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀部還與亞洲開發(fā)銀行分別于2010年和2014年共同主辦有關(guān)地方政府債務(wù)和城市化融資的國(guó)際研討會(huì)；與KPMG （畢馬威咨詢公司）分別于2011 年和2012年共同主辦有關(guān)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和地方政府債券的國(guó)際研討會(huì)。
最后，我們特別鳴謝中國(guó)金融四十人論壇秘書處，讓我們得以盡早將以往的研究成果做系統(tǒng)化梳理和階段性總結(jié)，并將此書及時(shí)呈現(xiàn)給各位讀者。
關(guān)于作者
魏加寧
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