存款保險制度與金融安全網(wǎng)研究
魏加寧 等著
中國經(jīng)濟(jì)出版社 2014年4月出版
本書作者：
魏加寧，國務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟(jì)研究部巡視員、研究員，中國金融四十人論壇成員。經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，享受政府特殊津貼待遇，博士生導(dǎo)師。曾任孫尚清秘書，吳敬璉助手。
1994年，建議中國政府《應(yīng)當(dāng)高度重視危機(jī)管理理論研究》。
1995年，合作撰寫內(nèi)部報告《警惕金融風(fēng)潮，早采防范措施》。
2000年，在內(nèi)部報告中率先提出貨幣政策與銀行監(jiān)管職能相分離。
2003年以來，負(fù)責(zé)過《地方債問題》、《泡沫經(jīng)濟(jì)與不良資產(chǎn)》、《存款保險制度》、《金融救助》、《金融領(lǐng)域中央與地方關(guān)系研究》、《不良資產(chǎn)處置的經(jīng)驗總結(jié)》、《金融安全網(wǎng)》、《兩次大危機(jī)比較》、《國家資產(chǎn)負(fù)債表研究》、《城市化政府融資研究》、《改革方法論》、《政府管理體制改革》等課題。
2013年參與過國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組“383改革方案”項目和中國金融四十人論壇課題組“深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點領(lǐng)域一攬子方案建議”項目等。
內(nèi)容簡介：
隨著中國金融改革的不斷深化和國際金融危機(jī)的不斷警示，目前已有越來越多的政府官員、專家學(xué)者和廣大群眾認(rèn)識到在中國建立顯性限額存款保險制度的必要性和緊迫性，黨的十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確提出，“建立存款保險制度，完善金融機(jī)構(gòu)市場化退出機(jī)制”，表明在中國建立存款保險制度已經(jīng)指日可待。
本書將我們以往分別對存款保險和金融安全網(wǎng)所做的多次研究結(jié)合起來，系統(tǒng)性介紹了有關(guān)存款保險制度的起源、存款保險與金融安全網(wǎng)的理論基礎(chǔ)、有關(guān)存款保險制度設(shè)計的基本知識、存款保險制度的國際經(jīng)驗、國際組織對于推進(jìn)存款保險制度所做的貢獻(xiàn)；深入探討了在中國建立存款保險制度的必要性、制度設(shè)計所面臨的具體問題和對策建議；介紹了此次國際金融危機(jī)以來，各國存款保險制度所面臨的新的挑戰(zhàn)，并針對出現(xiàn)的新問題提出了作者的改革構(gòu)想。
本書目錄
第一章 存款保險制度的起源
一、美國聯(lián)邦存款保險制度的建立
二、美國州級存款保險計劃的嘗試
三、存款保險的初始理念源于中國
第二章 存款保險的基本理論
一、存款保險制度的必要性
二、存款保險的基本原理
三、存款保險制度設(shè)計不當(dāng)可能帶來的潛在風(fēng)險
四、存款保險是金融安全網(wǎng)不可或缺的重要組成部分
第三章 存款保險的制度設(shè)計
一、存款保險的制度類型
二、存款保險的融資機(jī)制
三、存款保險與風(fēng)險處置
四、存款保險的公眾認(rèn)知
第四章 存款保險制度的國際經(jīng)驗
一、此次國際金融危機(jī)以前存款保險制度的演變歷史
二、此次國際金融危機(jī)以來存款保險制度的變革趨勢
三、危機(jī)后美國存款保險制度變革的案例分析
四、英、日、美三國存款保險制度比較
五、日本的銀行風(fēng)險處置案例
第五章 國際組織對存款保險制度建設(shè)的推進(jìn)
一、國際組織推進(jìn)存款保險制度建設(shè)的初級階段
二、國際組織推進(jìn)存款保險制度建設(shè)的發(fā)展階段
——金融穩(wěn)定論壇
三、國際組織推進(jìn)存款保險制度建設(shè)的成熟階段
——國際存款保險協(xié)會
四、國際組織推進(jìn)存款保險制度建設(shè)的最新進(jìn)展
第六章 中國建立存款保險制度面臨的主要問題
一、中國建立顯性限額存款保險制度的緊迫性
二、建立存款保險制度與完善金融安全網(wǎng)
第七章 國際存款保險制度改革構(gòu)想
一、國家層面存款保險制度存在的問題
二、現(xiàn)行國際存款保險組織存在的缺陷
三、冰島Icesave銀行破產(chǎn)賠付訴訟案的啟示
四、存款保險跨境風(fēng)險處置協(xié)調(diào)的經(jīng)驗與啟示
參考文獻(xiàn)
附錄一 中國有關(guān)存款保險制度的研究與推進(jìn)工作
附錄二 東亞國家籌建存款保險制度的經(jīng)驗教訓(xùn)
序
實現(xiàn)利率市場化，是深化金融改革的一項基礎(chǔ)性的舉措，而建立存款保險制度，則是使利率管制放開、競爭加強(qiáng)后保護(hù)存款人利益和使銀行體系能夠平穩(wěn)運行的重要保證。
近年來，我國金融領(lǐng)導(dǎo)部門一直把實現(xiàn)利率市場化提到改革議程的重要地位。2013年7月，中國人民銀行宣布全面放開對金融機(jī)構(gòu)貸款利率的管制，這意味著利率市場化提速。貸款利率全面放開以后，在中國的存貸利率體系中就只剩下存款利率還存在行政規(guī)定的上限了。接著在今年3月，中央銀行的周小川行長宣布，將在一兩年內(nèi)放開存款利率。
利率市場化進(jìn)程能夠加快到什么程度的一個關(guān)鍵問題，在于做好各項配套改革的進(jìn)度。世界上的萬事萬物都是有利有弊的。利率市場化也是這樣。雖然它作為市場在資金資源配置中起決定作用的前提條件，對于強(qiáng)化金融機(jī)構(gòu)的競爭和優(yōu)化金融資源配置等方面所起的積極作用是毋庸置疑的；但與此同時，競爭的強(qiáng)化也可能產(chǎn)生某些副作用，例如，發(fā)生擠兌風(fēng)潮和收儲機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)，使千千萬萬存款戶、特別是中小存款戶受到嚴(yán)重的財產(chǎn)損失，以至衣食無著；而且，這種兌付危機(jī)還有可能在金融體系中擴(kuò)散，以致引發(fā)系統(tǒng)性的危機(jī)。
在銀行業(yè)的早期發(fā)展中由于缺乏全國性的存款保險制度，不論是存款人還是收儲機(jī)構(gòu)所面臨的風(fēng)險都很大。1929年大蕭條發(fā)生以后，發(fā)達(dá)國家頻繁地出現(xiàn)銀行擠兌風(fēng)潮。在這以后，西方國家才陸續(xù)建立起國家級的存款保險機(jī)構(gòu)和全國性的存款保險制度。當(dāng)收儲機(jī)構(gòu)發(fā)生兌付困難時，由存款保險機(jī)構(gòu)按規(guī)定的數(shù)額兌付。改革開放以后，我國商業(yè)銀行開始實行商業(yè)化經(jīng)營。由于這些商業(yè)銀行都屬于國家所有，當(dāng)銀行或城市信用合作社等收儲機(jī)構(gòu)發(fā)生兌付問題時，對于居民存款通常由中央銀行和地方政府全額剛性兌付，實際上是由政府提供隱性保險，最后由納稅人買單。這種由政府提供擔(dān)保的辦法雖然保證了金融系統(tǒng)的穩(wěn)定，但是由于它破壞了銀行之間的競爭條件，造成存款人不關(guān)心收儲機(jī)構(gòu)的經(jīng)營管理狀況和收儲機(jī)構(gòu)不注意加強(qiáng)風(fēng)險防范意識產(chǎn)生逆向選擇和道德風(fēng)險等問題，加大了財政負(fù)擔(dān)，并且使中央銀行被動地擴(kuò)大貨幣供應(yīng)，到頭來會使系統(tǒng)性風(fēng)險不斷積累。所以，在當(dāng)前加速存款利率市場化的情況下，中國也必須效法其他市場經(jīng)濟(jì)的先例，盡快把存款保險制度建立起來。
然而存款保險制度有不同的類型，同一類型的存款保險制在保險金繳納和賠付限額上的規(guī)定也各不同。選擇什么樣的存款保險制度，需要根據(jù)本國的具體情況認(rèn)真權(quán)衡和精心設(shè)計。例如，各國建立存款保險制度的歷史經(jīng)驗表明：如果存款保險機(jī)構(gòu)實行全額剛性兌付，將會弱化收儲機(jī)構(gòu)風(fēng)險防范意識，而存款賠付限額規(guī)定得過高或過低，都會導(dǎo)致不良后果。而且存款保險的具體制度如何設(shè)定，不但受存款結(jié)構(gòu)和銀行結(jié)構(gòu)決定，而且與相關(guān)金融機(jī)構(gòu)的狀況有關(guān)，需要認(rèn)真研究和仔細(xì)計算。
放在讀者面前的這本書在認(rèn)真研究中國實際狀況的基礎(chǔ)上，廣泛汲取國際經(jīng)驗，不但論證了在我國建立存款保險制度的必要性，而且對建立存款保險制度的許多具體問題也做了深入的討論。例如，對不同類型存款保險制度的比較和中國宜于建立哪種類型的存款保險制度，存款保險機(jī)構(gòu)與金融安全網(wǎng)其他組成部分之間的關(guān)系，世界主要國家存款保險制度的創(chuàng)建歷程，在全球金融危機(jī)的條件下各國存款保險制度面臨的新挑戰(zhàn)等等，都為讀者提供了豐富的實際資料和理論知識。因此，它肯定能夠為我國存款保險制度建設(shè)提供有益的參考。
吳敬璉
2014年4月4日
前言：
自1993年《國務(wù)院關(guān)于金融體制改革的決定》（國發(fā)[1993]91號）提出要建立存款保險制度以來，有關(guān)部門和專家學(xué)者圍繞著是否應(yīng)當(dāng)建立存款保險制度，建立什么樣的存款保險制度，以及如何建立存款保險制度等問題展開了持續(xù)不斷的研究。
1995年，早在亞洲金融危機(jī)爆發(fā)的前兩年，我們曾在一份《警惕金融風(fēng)潮，早采防范措施》的內(nèi)部研究報告中明確提出“必須盡快建立存款保險制度”。
2003年，中國銀監(jiān)會建立前夕，我們曾趕寫一篇內(nèi)部報告，建議統(tǒng)籌考慮銀行監(jiān)管與中央銀行以及存款保險三者之間的關(guān)系。
2007年，在原定政策性處置不良資產(chǎn)任務(wù)到期、四大資產(chǎn)管理公司面臨轉(zhuǎn)型之際，我們與信達(dá)資產(chǎn)管理公司一道，對存款保險制度設(shè)計進(jìn)行了較為系統(tǒng)的分析，提出至少應(yīng)當(dāng)留下一家資產(chǎn)管理公司作為未來存款保險機(jī)構(gòu)的子公司，以負(fù)責(zé)今后的問題銀行重組與不良資產(chǎn)處置。
2009年，為了進(jìn)一步吸取國際經(jīng)驗，我們在亞洲開發(fā)銀行的技術(shù)援助下，對韓國、日本等國的存款保險機(jī)構(gòu)以及金融監(jiān)管部門和中央銀行進(jìn)行了全面、系統(tǒng)的實地考察。
隨著相關(guān)研究的不斷深入，以及中國金融改革的不斷深化和國際金融危機(jī)的不斷警示，目前已有越來越多的政府官員和專家學(xué)者認(rèn)識到在中國建立顯性限額存款保險制度的必要性和緊迫性。
從邏輯關(guān)系上講，一方面，為了防范因利率扭曲造成的民間借貸風(fēng)險；另一方面，也為了適應(yīng)人民幣國際化和匯率市場化進(jìn)程的倒逼訴求，利率市場化步伐必須進(jìn)一步加快。但是，如果我們的商業(yè)銀行都是各級政府控股的國有銀行，就會出現(xiàn)新的問題：當(dāng)放開貸款利率時，政府控股的國有商業(yè)銀行就有可能抵擋不住來自地方政府和國有企業(yè)要求下調(diào)利率的壓力；當(dāng)放開存款利率時，又會出現(xiàn)“高息攬存”現(xiàn)象，等出了風(fēng)險之后，統(tǒng)統(tǒng)交給國家或各級政府，由政府買單，實際上最終是由廣大納稅人、消費者和人民幣持有者來承擔(dān)銀行倒閉或不良資產(chǎn)處置的所有成本。因此，商業(yè)銀行的“民營化”勢在必行。一方面，應(yīng)通過放開市場準(zhǔn)入，允許民間資本進(jìn)來辦民營銀行；另一方面，還要逐步降低各級政府的持股比例，直至全部退出競爭性商業(yè)銀行（但是政府資金并非無事可做，而是要集中力量辦好政策性銀行）。
然而，無論是利率市場化也好，還是商業(yè)銀行民營化也好，都有可能出現(xiàn)商業(yè)銀行因經(jīng)營不善而破產(chǎn)倒閉的現(xiàn)象，于是，就需要建立存款保險制度。只有有了存款保險制度，那些經(jīng)營失敗的商業(yè)銀行才有可能做到有序退出，并且在其退出時能夠使存款人的利益得到有效保護(hù)。
但是，要建立存款保險制度，就不得不考慮其與金融安全網(wǎng)其他成員之間的關(guān)系，不得不考慮金融安全網(wǎng)各成員之間的職責(zé)分工與協(xié)調(diào)機(jī)制。為此，我們在以往分別對存款保險和金融安全網(wǎng)所做的多次研究的基礎(chǔ)上，將二者結(jié)合起來加以統(tǒng)籌考慮，形成了最新的研究成果。此書即是這一最新研究成果的集中體現(xiàn)。本書的基本結(jié)構(gòu)如下：
第一章主要介紹了存款保險制度的起源，不僅回顧了國際公認(rèn)的第一家國家級存款保險機(jī)構(gòu)——美國聯(lián)邦存款保險公司（FDIC）的建立，而且追溯到了此前100年間美國在州一級進(jìn)行的兩次相關(guān)嘗試，甚至還追溯到了中國清代錢莊的五家聯(lián)保制度。
第二章主要介紹了有關(guān)存款保險與金融安全網(wǎng)的理論基礎(chǔ)。既敘述了存款保險制度的必要性，也闡述了如果制度設(shè)計不當(dāng)可能帶來的逆向選擇和道德風(fēng)險，更進(jìn)一步指出了存款保險是金融安全網(wǎng)不可或缺的一個重要組成部分。
第三章主要介紹了與存款保險制度設(shè)計有關(guān)的部分基本知識。不僅介紹了存款保險制度的主要類型，而且介紹了存款保險的融資機(jī)制，還介紹了存款保險與銀行退出機(jī)制之間的相互關(guān)系。
第四章主要介紹了有關(guān)存款保險制度的國際經(jīng)驗，包括危機(jī)以前的制度演變，危機(jī)以后的變革趨勢，并重點對美國做了案例分析，還對“付款箱”、“成本最小化”以及“風(fēng)險最小化”這三種主要類型的典型代表國家——英國、日本、美國的存款保險制度進(jìn)行了比較。
第五章主要介紹了國際組織對于推進(jìn)存款保險制度所做的貢獻(xiàn)，既包括了區(qū)域性組織——歐盟所做的促進(jìn)工作，也包括國際存款保險協(xié)會所做的艱苦努力，還包括了其他一些國際組織所做的重要貢獻(xiàn)。
第六章主要介紹了中國建立存款保險制度所面臨的主要問題。一方面，對于在中國建立存款保險制度的必要性給予了進(jìn)一步的闡述；另一方面，對于建立存款保險制度所面臨的具體問題，尤其是存款保險機(jī)構(gòu)與金融安全網(wǎng)其他成員之間的關(guān)系，進(jìn)行了比較詳細(xì)的分析和論述；并對于如何優(yōu)化金融領(lǐng)域的決策機(jī)制提出了中肯的政策建議。
第七章主要介紹了此次國際金融危機(jī)以來，各國存款保險制度所面臨的新的挑戰(zhàn)，尤其是國家級存款保險機(jī)構(gòu)所面臨的資金不足問題，以及各國存款保險機(jī)構(gòu)之間的跨境協(xié)調(diào)問題，并針對這些問題提出了一些改革構(gòu)想。
最后，在附錄中，一方面，對改革開放以來國內(nèi)各個方面有關(guān)存款保險制度的研究軌跡進(jìn)行了初步梳理；另一方面，還摘編了一些日本、韓國和蒙古等東亞國家存款保險制度籌建過程的有關(guān)文獻(xiàn)。
毫無疑問，上述研究仍然不夠全面、不夠深入，尚有許多深層次問題未能涉及或詳細(xì)敘述。由于最近黨的十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確提出，“建立存款保險制度，完善金融機(jī)構(gòu)市場化退出機(jī)制”，表明在中國建立存款保險制度已經(jīng)指日可待。因此，我們只好先將此書作為階段性成果奉獻(xiàn)給大家，供廣大讀者參考。如果此書能夠?qū)Ω魑蛔x者理解存款保險制度有所幫助，對中國的存款保險制度及金融安全網(wǎng)的建設(shè)有所貢獻(xiàn)的話，我們將深感榮幸。
課題組負(fù)責(zé)人：魏加寧
2013年12月31日
后記
2012年，我們承擔(dān)了中國金融四十人論壇內(nèi)部課題《存款保險與金融安全網(wǎng)》。歷時一年時間，經(jīng)過課題組反復(fù)研討、修改和征求意見，報告終于如期完成。
自20世紀(jì)90年代起，我們就開始了對于存款保險制度的持續(xù)關(guān)注和逐步深入的探討，并重點研究主要發(fā)達(dá)國家在存款保險制度和金融安全網(wǎng)建設(shè)方面的理論成果和實踐經(jīng)驗。在此次研究中，我們又重點關(guān)注了國際金融危機(jī)以后存款保險制度和金融安全網(wǎng)的最新變革趨勢。
應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，由于時間所限，目前至少還遺留了如下問題尚待進(jìn)一步深入闡述：例如，如何看待存款保險從隱性變顯性、從全額變限額的風(fēng)險？如何看待存款保險與利率市場化之間、存款保險與金融機(jī)構(gòu)民營化之間的關(guān)系？如何看待存款保險與資產(chǎn)管理公司之間、以及存款保險與保險保障基金、證券投資者保護(hù)基金之間的關(guān)系？
在此，首先要感謝參加此次課題研究的同志們，他們在繁忙的工作和學(xué)習(xí)之余，同我一起對此課題進(jìn)行了不斷深入的討論和研究。在本書中，第一章主要由魏加寧、王東峰執(zhí)筆；第二章由魏加寧、朱太輝執(zhí)筆，王磊曾有很大貢獻(xiàn)；第三章由段希文、孫彬、丁之平、曹林、高培亮執(zhí)筆；第四章由孫彬、朱太輝、振佳、趙偉欣執(zhí)筆；第五章由段希文、孫彬執(zhí)筆；第六章由魏加寧、朱太輝、孫彬執(zhí)筆；第七章由魏加寧、孫彬執(zhí)筆，文雅奇亦有貢獻(xiàn)；附錄部分由丁之平、曹林、孫彬、朱太輝、趙偉欣執(zhí)筆，其中古珂參與日本部分的翻譯整理工作。
特別要感謝趙偉欣為此課題所做的大量協(xié)調(diào)、編輯和修訂工作。
需要說明的是，此報告是在先前一系列研究的基礎(chǔ)上完成的。2005年—2009年，國務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟(jì)研究部曾經(jīng)與信達(dá)資產(chǎn)管理公司金融風(fēng)險研究中心組成聯(lián)合課題組，先后研究了《我國存款保險制度的基本框架設(shè)想及其與金融資產(chǎn)管理公司的整合》、《金融救助》、《中國金融領(lǐng)域中央與地方關(guān)系問題研究》以及《金融安全網(wǎng)研究》等相關(guān)課題，這為后續(xù)的研究奠定了基礎(chǔ)。在此，特別感謝信達(dá)資產(chǎn)管理公司田國立、王海軍、隕會梅等同志對此項研究的大力支持，以及課題組成員王磊、許恒、黃晶晶、崔柳、王大鵬、夏徐遷、徐圓圓、王東峰、程繼川、葉波、張彥霞、李桂林、李淑萍、劉愷等為這些研究所做的貢獻(xiàn)。
2011年，我作為亞洲開發(fā)銀行“有關(guān)中國建立存款保險制度”技術(shù)援助項目的中方顧問，與人民銀行有關(guān)部門官員一道赴韓國、日本進(jìn)行考察，得到日本銀行福本智之先生、日本存款保險機(jī)構(gòu)田邊理事長、韓國存款保險公司李紅圭等人的大力協(xié)助，在考察期間，他們?yōu)槲覀兲峁┝舜罅啃畔ⅰ①Y料和咨詢，使我們得以較為全面地掌握與存款保險相關(guān)的實際情況。此外，還要感謝亞洲開發(fā)銀行派遣的技術(shù)顧問格哈德?溫伯格先生，他曾數(shù)次來京就德國存款保險制度和蒙古存款保險制度籌備情況等為我們做了精彩的介紹，并同我們深入討論了與存款保險有關(guān)的一些學(xué)術(shù)問題。感謝亞行課題組中方成員孫彬、朱太輝、段希文、高培亮、格桑措姆、趙偉欣等為此項研究所做的貢獻(xiàn)，特別感謝孫彬在此課題中所做的大量溝通協(xié)調(diào)工作。
特別需要強(qiáng)調(diào)的是，對于穩(wěn)定局的黃曉龍、劉琴、于燾華，條法司的周學(xué)東、邊志良、王晉，以及研究局的易誠等中國人民銀行官員對我們多年來的研究工作所給予的大力支持，我們在此表示衷心的感謝！
此外，還十分感謝魏迎寧、易誠、黃海洲等專家學(xué)者，他們在本課題評審時對報告初稿提出了許多十分寶貴的意見和建議。對于這些意見和建議，我們都已在報告修改時盡量予以吸收、采納或參考。
最后，還應(yīng)當(dāng)特別感謝中國金融四十人論壇的王海明秘書長、廉薇女士和馬冬冬女士等，他們對本課題的順利推進(jìn)提供了不可或缺的支持和幫助。
課題負(fù)責(zé)人：魏加寧
2013年12月31日
關(guān)于作者
魏加寧
CF40書系 
新金融書系 
